Lurralde Plangintza eta Hiri Agenda

Euskal Autonomia Erkidegoko lurralde-antolamenduak helburu hauek ditu: batetik, administrazio publikoek euren eskumenen esparruan garatzen dituzten ekintzen artean EAEn eragina dutenak koordinatuta daudela bermatzeko funtsezkoak diren irizpide eta prozedurak ezartzea, besteak beste, jarduera ekonomiko eta sozialak finkatzeko prozesuak arautzeko eta, horrenbestez, interes orokorrerako ezinbestekoa den lurralde-orekari eusten zaiola segurtatzeko; eta bestetik, baldintzak zehaztea horien ezarpena erakartzeko lurralde-eremu aproposetara.

Euskal Autonomia Erkidegoko Jarduera Ekonomikoetarako Lurzorua Sortzeko eta Saltoki Handiak Antolatzeko Lurralde Plan Sektoriala abenduaren 21eko 262/2004 Dekretu bidez onartua, izan ere, helburu horietara bideratuta dago, izaera estrategikoko eta interes orokorreko jardueretarako lurzoru-sustapen publikorako eragiketetan esku-hartzea sektoriala eta hirigintzakoa gauzatzeko eta establezimendu komertzial handiak ezartzeko jarraibideak finkatzeko erreferentziazko tresna gisa. Indarrean jarri zenez geroztik metatutako esperientziak agerian utzi du plan hori erreminta erabilgarria dela erabilera komertzial eta ekonomikoetarako lurzorua antolatzeko, betiere jasangarritasun-irizpideetan oinarrituta.

Halere, Jarduera Ekonomikoetarako Lurzorua Sortzeko eta Saltoki Handiak Antolatzeko Lurralde Plan Sektorialeko zehaztapen jakin batzuk establezimendu komertzial handietarako gehieneko azalerari mugak jartzen dizkiotenak judizialki baliogabetu zirenez Auzitegi Gorenaren 2015eko irailaren 3ko epaien bidez, hausnarketarako denboraldi bat hartu behar izan da, horien edukia egokitze aldera. Funtsean, erabaki horiek aztertu ondoren honako hau ondorioztatzen da: batetik, lege-mailako arau bidez behar bezala arrazoitu behar dira establezimendu komertzial handien ezarpenari jarri nahi zaizkion mugak, edozein direla ere; bigarrenik, ezarpen horri ezarri nahi zaizkion azalera-mugen funtsa ezin dira arrazoi komertzialak eta merkataritzaren alorrekoak izan bakarrik, halako mugak debekatuta baitaude, Europako Parlamentuaren eta Europar Kontseiluaren 2006ko abenduaren 12ko 2006/123/EE Zuzentarauaren (barne-merkatuko zerbitzuei buruzkoa) eta azaroaren 23ko 17/2009 Legearen (zerbitzu-jardueretan aske sartzeari eta aritzeari buruzkoa) arabera; hirugarrenik, muga horiek, nolanahi ere, hiru baldintza bete behar dituzte: diskriminazio-eza, premia eta proportzionaltasuna.

Hori horrela izanik, ezinbestekotzat jotzen da lege-testu bat onartzea, lurralde-antolamenduari dagokionez; Europako eta Estatuko Zuzenbidearen eskakizunetara eta Europar Batasuneko Justizia Auzitegiaren eta Auzitegi Gorenaren doktrinara egokitzeaz gain, interes orokorreko lurralde-oreka bazterrezina bermatu beharko du lege-testu berriak, baita establezimendu komertzial handiak ezartzeko arauak eta baldintzak ezarri ere.

Lege honek abiapuntu gisa hartzen ditu, batetik, jada aipaturiko Europako Parlamentuaren eta Europar Kontseiluaren 2006ko abenduaren 12ko 2006/123/EE Zuzentaraua (barne-merkatuko zerbitzuei buruzkoa) eta bestetik, Europar Batasuneko Justizia Auzitegiak horri buruz sortutako jurisprudentzia, zenbait epairen bidez adierazia, hala nola 2011ko martxoaren 24koaren (Batzordea versus Espainia) eta 2018ko urtarrilaren 30ekoaren (Amersfoort eta Appingedam) bidez. Arau argiak ondorioztatzen dira horretatik.

Lehenik eta behin, establezimendu komertzial handien kokalekuari eta neurriari mugak jartzea onargarria da baldin eta interes orokorreko arrazoi premiatsuak argudiatzen badira, eta egokitasun- eta proportzionaltasun-analisiak eta hori frogatzeko datuak gehitzen bazaizkie.

Bigarrenik, prebentzio-neurri sartzea egokia da, per se, ingurumena babesteko eta lurraldea antolatzeko helburuak erdiesteko.

Hirugarrenik, hiri-ingurunean integratzea, bide-sarearen eta garraio publikoaren erabileran izan ditzakeen efektuak eta eskuragarri den eskaintza-aniztasuna irizpide zilegi, egoki eta proportzionalak dira lurraldearen antolamenduaren, ingurumen-babesaren eta kontsumitzaileen babesaren helburuetarako.

Laugarrenik, hirigunearen bizigarritasunari eusteak eta hirigunea hustu dadin galarazteak ez du esan nahi zerbitzu-jarduera baterako sarbidea izateak edo zerbitzu-jarduera bat gauzatzeak hauen mende egon behar duenik: premia ekonomiko bat dagoela edo merkatuan eskari bat existitzen dela egiaztatzea; jardueraren efektu ekonomiko posible edo errealen ebaluazioa; edo programazio ekonomikoaren alorrean agintari eskudunek ezarritako helburuetara zenbateraino egokitzen zaion zehaztea.

Bosgarrenik, zerbitzu-jarduera baterako sarbidea edo gauzapena muga kuantitatibo baten edo lurralde-muga baten eraginpean egotea bat dator 2006/123/EE Zuzentarauarekin, betiere haren 15.3 artikuluan bildutako baldintzak betetzen badira, hau da, diskriminatzailea izan gabe, alderantziz, beharrezkoa bada, interes orokor eta proportzionatuko arrazoi premiatsu bat dagoela justifikatzen bada, horretarako beharrezkoa denaz haraindi joan gabe eta, nolanahi ere, ezin bada ordezkatu emaitza berdin-berdina lortzea ahalbidetzen duen baina hain murriztailea ez den beste neurri batekin.

Seigarrenik, hiri-ingurunea babeste hutsak, betiere hirigunearen bizigarritasunari eusten bazaio eta hutsik dauden lokalen existentzia prebenitzen bada lurralde-antolamendu onaren intereserako, justifikazio objektiboa ematen dio hiriguneetatik kanpoko gune geografiko jakin batean merkataritza-jarduera jakin batzuen ezarpena debekatzeari, interes orokorreko arrazoi premiatsu legitimatzailetzat hartzekoa baita.

Zazpigarrenik, hiri-ingurunea babesteak legitimatu egiten du merkataritza-jarduerak modu desberdinean tratatzea zer motatakoak diren kontuan izanik; alegia, salgai handi eta erosketa esporadikoko establezimendu komertzialak hiriguneen kanpoaldera zuzentzea lehentasunez, eta establezimendu tradizionalak edo/eta ohiko erosketakoak, berriz, biztanleguneetan finka daitezen lehenestea.

Horretan guztian oinarrituta, EAEn establezimendu komertzial handiak ezartzeko eta, hala badagokio, handitzeko esparru juridiko orokorra ezartzen du lege honek. Esparru juridiko horrek lau zutabe ditu: lehenik, Konstituzioak bermatzen duen enpresa-askatasuna; bigarrenik, Europar Batasunaren Funtzionamendu Itunaren bidez emandako establezimendu-askatasuna, soil-soilik interes orokorreko arrazoi premiatsuetan oinarritutako muga kuantitatiboak edo lurralde-mugak onartzen dituela itun horrek; hirugarrenik, lurralde- eta hiri-garapen jasangarriaren printzipioa, Lurzoruari eta Hiri-birgaitzeari buruzko Legearen Testu Bateginean (urriaren 30eko 7/2015 Legegintzako Errege Dekretu bidez onetsi zen) eta Lurzoruari eta Hirigintzari buruzko Legean (ekainaren 30eko 2/2006) jasoa; eta laugarrenik, administrazioen arteko koordinazioaren printzipioa.

Lau printzipio orokor horiek orientazioa eta informazioa ematen dute establezimendu komertzial handien ezarpenaren antolamenduari buruz, interes orokorreko lurralde-oreka lortze aldera, horixe baita, hain zuzen, Euskal Autonomia Erkidegoko lurralde-antolamendurako politikaren azken helburua.

Arestian aipaturiko printzipio orokorrak bederatzi helburu lortzera bideratuta daude, eta interes orokorreko arrazoi premiatsuetan 2006/123/EE Zuzentarauan azaldutakoak daude oinarrituta, finean, bederatzi helburu hauek: okupazio jasangarria gauzatzea eta lurzoruaren balioak baita izaera logistikokoak ere mantentzea; lurralde-ordenamenduaren eta hirigintzaren alorreko legeria estatukoa edota autonomikoa betetzen duen hiri konpaktuaren eredu bat indartzea; hiri-nukleoen erdiguneak berroneratu eta birkualifikatu daitezen sustatzea eta bultzatzea eta horien dinamizazio ekonomikoa eta soziala gauzatzea; biztanleriaren premietara egokitutako merkataritza-eskaintza eta -erabileren aukera gehiago egon daitezen sustatzea; mugikortasun jasangarria piztea; EAEn lurralde txiki batean etorkizunean gertatuko den komunikazio-azpiegituren zabalkundea mugatu beharra; gertutasuneko zerbitzuak (establezimendu komertzialak barne hartuta) dituen, dinamikoa, orekatua eta aktiboa den eta hirien erdiguneetan establezimendu komertzialen egiturazko desokupazioa prebenitzen duen eta askotariko premiak dituen biztanleria batek gero eta zaharragoa denak merkataritza-zerbitzuetarako sarbidea izango dutela bermatuko duen hiri-ingurune bat bultzatzea; ondare historiko eta artistikoa babestea, bereziki, hiriguneetan; landa- eta hiri-paisaia eta ondare kulturala eta naturala babestea; eta hiri-biodibertsitatearen alde egitea. Interes orokorreko arrazoi premiatsuekin hala nola hiri-ingurunea eta ingurumena babestearekin, ondare historiko eta artistikoa kontserbatzearekin edota kontsumitzaileak eta osasun publikoa babestearekin zuzeneko edo zeharkako lotura duten helburuak dira.

Hala, lege honen bidez hauek lortu nahi dira: hiri-eremu berriak sortzea, dentsitate handiagokoak, hiri-intentsitate handiagoz hornituak, erabilera ugari baita komertzialak ere harmoniaz batera existitzea ahalbidetzen dutenak, betiere gertutasuna dela-eta joan-etorriak oinezkoak eta antzekoak errazten badituzte; existitzen diren komunikazio-azpiegituren erabilera optimizatzea; garraio kolektiboko sareekin konexio ona duten esparru eta sektoreen dentsifikazioa sustatzea, mugikortasun jasangarria lortze aldera; eta erdiguneak berroneratu eta birkualifikatzea.

Azken hamabost urteetan establezimendu komertzial handien ezarpenari buruz egindako analisi estatistikoan (700 metro karratutik gorakoak hartuta establezimendu komertzial handitzat, gaur egun sektore horretan indarrean den legerian xedatutakoari jarraikiz), hiru motatakoak izan daitezkeela detektatu da, eta agerian geratu da mota bakoitzak bilakaera desberdina izan duela. Hirietako bizitegi-areetan integratutako establezimendu komertzialei (eskuarki, txikiak eta ertainak) dagokienez, establezimendu komertzial tradizionalek atzeranzko bilakaera izan dute azterturiko denboraldian.

Bestelako establezimendu batzuek, establezimendu komertzial ertainek izandako bilakaera positiboaren oso bestelakoa da egoera hori; izan ere, establezimendu komertzial ertainak hein handian ezarri dira jarduera ekonomiko handiko guneetan industrialdeetan eta, horrenbestez, halako guneek lehen zuten jarduera ekoizpenekoa beste batekin ordezkatu dute, komertzialarekin; zehazki, hain maiz erabiltzen ez diren establezimendu komertzialak dira. Mota horretako establezimenduak establezimendu komertzial ertainak hiri-ingurunera eta bizitegi-zonetara itzuli direla ere ikusi da, hiria eta merkataritza biziberritzeko dinamikekin bat etorrita.

Azkenik, biztanleguneen kanpoaldean kokatutako azalera handieneko establezimendu komertzialak ditugu; komunikazio-nukleo nagusiak baliatuz gauzatu ohi dute euren jarduera, eta aztertutako denbora-tartean apur bat hazi dira, besteak beste, Lurraldearen Arloko Planaren efektu mugatzaileen eraginez.

Horrenbestez, ezinbestean alderatu behar da establezimendu komertzial handi horiek izandako bilakaeraren errealitatea hiri- eta lurralde-antolamendutik planteatzen diren ekimen eta irizpide berriekin, interes orokorreko printzipioei lotuta daudenekin, hain zuzen ere, hala nola hauekin: garapen jasangarriaren sustapena; lurralde-kohesioa; hiri-sare trinko eta konplexuak lortzea hiriak berroneratzeko eta biziberritzeko, mugikortasun jasangarriaren eta kontsumitzaileen babesaren alde, bizitoki-jarduera eta merkataritza-jarduera gertu egon daitezen bultzatuz, baita hiri-ingurunearen babesa ere, besteak beste.

Interes orokorreko arrazoi premiatsu horiek bi xedetarako funts gisa balio dute: batetik, establezimendu komertzial handiak definitzea, EAEko udalerriak hiru kategoriatan (A, B eta C) sailkatzean (sailkapen hori lurralde-plangintzan ezarrita dagoela) oinarritutako eskala bat erabiliz, biztanleria-irizpide batekin konbinatuta, doikuntza egokiena lortze aldera; eta bigarrenik, establezimendu komertzial handiak ezartzeko baldintzak zehaztea, hirietako bizitegi-zonetan ezartzea lehenetsita, azken aldian gertatu izan den bezala. Horren bitartez hirietako merkataritza biziberritu nahi da, haien kokapena biztanleguneetatik kanpo edo biztanleguneen kanpoaldera mugatuta, eta antzinako industria-pabilioiei beste merkataritza-erabilera bat emateko egungo prozesua leheneratuta; horren guztiaren azken jomuga aurretiko hirigintza-zonakatzearen logikarekiko koherentziari eustea izango litzateke, halako pabilioietan soilik ekoizpen-jarduerak mantentzeko; horrek legitimatu egiten du kanpoko halako industriaguneetan kokatzea. Salbuespen hori justifikatuta dago salgai handi eta erosketa esporadikoko establezimendu komertzialak direlako, hots, establezimendu komertzial bereziak; izan ere, proportzionaltasun-printzipioak justifikatu egiten du biztanleguneen kanpoaldean kokatuta egotea halako establezimendu komertzialak, besteak beste, zama-lan handiak behar dituztelako eta erosketa esporadikoetara bideratuta daudelako.

Legeak ezartzen duenez, hirigintza-plangintzaren egitura-antolamenduak zedarritutako hiriko bizitegi-sarean jarri behar dira establezimendu komertzial handiak, baina salbuespen gisa, eta behar bezala justifikatzen bada, hiri-sarean integratuta dauden beste antolamendu-esparru batzuen aldameneko hiri-lurzoru jarraituetan ere jar daitezke (baita bizitegi-erabileraz bestelako erabilera dutenean ere), baina honako lau baldintza hauek bete behar dira: lehenik, hiriko bizitegi-sarean sartutako hiri-lurren arteko mugakidetasunak, gutxienez, txertatutako antolamendu-esparruaren perimetroaren % 20koa izan behar du; bigarrenik, txertatutako esparru horrek ezin du gainditu hiriko bizitegi-sareko lurzoruaren gainazalaren % 10; hirugarrenik, ezingo ditu gainditu, ezta ere, udalerrien sailkapenaren arabera ezarritako gehieneko hirigintzako eraikigarritasunak (30.000 m2t zentralitate handieneko udalerrien kasuan); eta laugarrenik, Euskal Autonomia Erkidegoko Lurralde Antolamendurako Batzordeak aldeko txostena eman behar du. Hala, legeak aukera bat baino gehiago ematen du, eta esparru malgu bat finkatzen dute aukera horiek establezimendu komertzial handien kokapenerako, legearen helburu orokorrekiko errespetuaren barruan.

Legeak erabat errespetatzen du toki-autonomiaren berme instituzionala, eta horrek argi uzten du hirigintza-plangintzaren eskumena dela establezimendu komertzial handiak ezarri edo handitzeko baldintzak jartzea kokapenari, neurriei eta abarri dagokienez. Hori horrela izanik, legeak irekita uzten du hirigintza-plangintzak beste irizpide batzuk kontuan hartzeko aukera, betiere interes orokorraren esparruan.

Nolanahi ere, udalerriaz gaindiko interes bat baino gehiago egon daitekeenez, ezinbestekoa da legearen helburu orokorrak babestuko dituzten baldintza jakin batzuk ezartzea. Horregatik, legeak onartzen du salbuespen gisa hiriko bizitegi-saretik kanpo establezimendu komertzial handiak ezartzea, lurralde-antolamenduko tresnek horretarako zedarritutako lurralde-unitate berrietan, ez dituztenean gainditzen hartan aldez aurretik zehaztutako gehieneko hirigintza-eraikigarritasunak (30.000 m2t zentralitate handieneko udalerrietan) eta zedarritutako lurralde-unitate horien ondorioz ez badira zehaztu behar formatu handiko eta merkataritza-erabilera bereizgarriko antolamendu-eremuak.

Halaber, legeak debekatu egiten du bide- eta komunikazio-sistema orokorrean sare berriak proiektatzea, gauzatzea, hobetzea edo osatzea, baita horien zerbitzu-gaitasuna asetzea edo horri eragitea aurreko bost urteetan egikaritutakoa ere, eta eraginpeko errepidearen titulartasuna duen administrazioak emandako aldeko txostena eskatuko da horretarako.

Halaber, izaera bereziko establezimendu komertzial handiak lehentasunez leku jakin batzuetan ezartzeko baldintza agintzen du legeak: nagusiki jarduera ekonomikoak dituzten hiri-lurzoruko esparruetan, hain zuzen ere, hirigintza-eraikigarritasunaren % 30eraino, gehienez ere.

Hori alde batera utzita, establezimendu komertzial handiak handitzeko aukera ere barne hartzen du legeak, baldin eta legearen helburu orokorren betearazpena bermatzeko baldintza formal eta material jakin batzuk betetzen badira.

Horretaz gain, izaera osagarriko establezimendu komertzial handien antolamendu-irizpideak garatzea edo ezartzea ere ahalbidetzen du legeak, lurralde- eta hirigintza-antolamenduaren bidez, betiere diskriminazio-ezaren, premiaren eta proportzionaltasunaren eskakizunak betetzen badira.

Halaber, txikizkako establezimendu komertzialak establezimendu komertzial bereziez bestelakoak jarduera ekonomikoko (tertziario edo industrialeko) industrialdeetan ezartzeko aukera onartzen da biztanleguneetatik kanpo edo biztanleguneen kanpoaldean daudenean eta, nolanahi ere, hiriko bizitegi-saretik kanpo kokatuak, dagokien antolamendu-esparruan gainditu egiten dituztenean dimentsionamendu-atalaseak, jada existitzen diren ezarpenekin batera. Horretarako, industrialdearen erabilera nagusiaren izaera osagarria behar dute, ezingo dute gainditu hirigintza-eraikigarritasunaren % 30 eta ez dute ekarri behar jada existitzen diren mugikortasun-azpiegituren oinarrizko sarearen zerbitzu-gaitasuna areagotu beharra.

Azkenik, legeak zenbait aurreikuspen biltzen ditu, besteak beste, araubide iragankor bat, hartara zailtasun handirik gabe egokitzea ahalbidetzen duena; gainera, orain arte indarrean izan den erregulazioa indargabetzen du, Merkataritza Jarduerari buruzko Legearen (maiatzaren 27ko 7/1994) 13. artikuluan bildutakoa, ikuspegi orokorrarekiko eta helburu nagusiarekiko koherentziari eustearren, eta Merkataritza Jardueraren Legearen Bigarren Aldaketaren Legearen (ekainaren 25eko 7/2008) azken xedapenetako hirugarrena arestian aipaturikoa eta lege honen bidez aldatu nahi dena ere indargabetzen du; bestalde, lege honek Eusko Jaurlaritzari ahalmena ematen dio, dagokion lurralde-plan partzialaren bitartez edo jarduera ekonomikoetarako eta establezimendu komertzial handietarako lurzoru publikoa sortzeko lurralde-plan sektorialaren bitartez, lege honen 3.9 artikuluan eta I. eta II. eranskinetan zehaztutako kategorietako bakoitzean txertatutako udalerrien zerrenda aldatzeko.