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N.º 126, lunes 2 de julio de 2018
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OTRAS DISPOSICIONES
TRIBUNAL VASCO DE CUENTAS PÚBLICAS
3411
ACUERDO del Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas de aprobación definitiva del informe de fiscalización del Ayuntamiento de Zalla 2016, adoptado en sesión de 25 de enero de 2018.
El Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en sesión celebrada el día 25 de enero de 2018, ha adoptado el siguiente
ACUERDO:
Aprobar con carácter definitivo el informe de fiscalización del Ayuntamiento de Zalla, 2016, que figura como anexo al presente Acuerdo.
Disponer, de conformidad con lo previsto en el artículo 13.2 de la Ley 1/1988 del TVCP/HKEE, la publicación de sus conclusiones en los boletines oficiales correspondientes.
Vitoria-Gasteiz, a 25 de enero de 2018.
El Presidente del TVCP,
JOSÉ LUIS BILBAO EGUREN.
El Secretario General del TVCP,
JULIO ARTETXE BARKIN.
ANEXO
INFORME DE FISCALIZACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE ZALLA, 2016
Abreviaturas
AG: Administración General.
ARPSI: Área con Riesgo Potencial Significativo de Inundación.
BOB: Boletín Oficial de Bizkaia.
CAPV: Comunidad Autónoma del País Vasco.
CEPA: Centro de Educación Permanente de Adultos.
DA: Disposición Adicional.
DF: Decreto Foral.
DFB: Diputación Foral de Bizkaia.
DT: Disposición Transitoria.
EELL: Entidades Locales.
IBI: Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
IAE: Impuesto sobre Actividades Económicas.
ICIO: Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.
ILT: Incapacidad Laboral Transitoria.
IVA: Impuesto sobre el Valor Añadido.
IVTM: Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica.
IIVTNU: Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
LCSP: Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
LGS: Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
LOPD: Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de datos de carácter personal.
LRBRL: Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
NF: Norma Foral.
NNSS: Normas Subsidiarias.
OA: Organismo Autónomo.
PCAP: Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares.
PGOU: Plan General de Ordenación Urbana.
PMS: Patrimonio Municipal del Suelo.
PNSP: Procedimiento Negociado Sin Publicidad.
PU: Precios Unitarios.
RD: Real Decreto.
RDL: Real Decreto Ley.
RSU: Residuos Sólidos Urbanos.
THB: Territorio Histórico de Bizkaia.
TRLCSP: Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
TVCP: Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.
I.– Introducción.
El TVCP, de acuerdo con lo establecido en la Ley 1/1988, de 5 de febrero, y en el Programa de Trabajo aprobado por el Pleno, ha realizado la fiscalización de la Cuenta General del Ayuntamiento de Zalla para el ejercicio 2016.
Esta fiscalización comprende los siguientes aspectos:
– Legalidad: revisión del cumplimiento de la normativa aplicable en las áreas de presupuesto, ingresos de derecho público, endeudamiento y operaciones financieras, personal, contratación de obras, servicios y suministros, y concesión de subvenciones. Dicha revisión comprende el ejercicio de fiscalización, sin perjuicio de las comprobaciones relativas a otros ejercicios que se estimen necesarias, por tener incidencia en el fiscalizado.
– Contabilidad: conformidad de la Cuenta General con los principios contables que le son de aplicación. La Cuenta General contiene el balance, la cuenta del resultado económico-patrimonial y la memoria del Ayuntamiento, del OA Residencia Zallako Eguzki y de la sociedad municipal Enkarterri Berri Zerbitzuak, S.L. Por lo que al Ayuntamiento y a su OA se refiere incluye, asimismo, las liquidaciones de sus presupuestos.
– El alcance del trabajo no ha incluido un análisis específico sobre la eficacia y eficiencia del gasto ni sobre los procedimientos de gestión. No obstante, los aspectos parciales que han surgido en la fiscalización están comentados en el epígrafe III de este Informe.
– Análisis financiero de la situación económica del Ayuntamiento.
El municipio de Zalla, con una población de 8.440 habitantes a 1 de enero de 2016, integra en su estructura, además del Ayuntamiento:
– El OA Residencia Zallako Eguzki, para la atención a la tercera edad.
– La sociedad pública Enkarterri Berri Zerbitzuak, S.L., participada al 100%, cuya actividad en el ejercicio fiscalizado se refirió a la prestación de servicios de radiodifusión y a la gestión del centro cultural Zalla zine-antzokia.
Asimismo, forma parte de las siguientes entidades de ámbito supramunicipal:
– Mancomunidad de municipios de las Encartaciones.
– Mancomunidad Enkarterriko Udal Euskaltegia.
– Consorcio de Aguas Bilbao Bizkaia.
II.– Opinión.
II.1.– Opinión sobre el cumplimiento de la legalidad.
Personal.
1.– En el ejercicio 2016 el Ayuntamiento reconoció la situación de cesión ilegal de 8 trabajadores, que pasaron a adquirir la condición de personal laboral indefinido no fijo.
Contratación.
2.– La sociedad Enkarterri Berri Zerbitzuak, S.L. tramitó la contratación de un servicio mediante PNSP cuando, dado el valor estimado del contrato (93.699 euros), debió darse publicidad a la licitación. Considerando las cifras reales de ejecución, hubiera procedido la convocatoria de un procedimiento abierto.
En opinión de este Tribunal, excepto por los incumplimientos que se detallan en los párrafos 1 y 2, las entidades que integran la Cuenta General del Ayuntamiento de Zalla han cumplido razonablemente en el ejercicio 2016 la normativa legal que regula su actividad económico-financiera.
II.2.– Opinión sobre las Cuentas Anuales.
1.– Los ajustes que según criterio de este TVCP deberían realizarse tienen el siguiente efecto sobre el Remanente de Tesorería, el Balance de Situación y los Fondos Propios del Ayuntamiento a 31 de diciembre de 2016:
(Véase el .PDF)
2.– El Ayuntamiento registró la dotación al fondo de amortización del inmovilizado material correspondiente al ejercicio 2016 en el epígrafe de inversiones inmobiliarias del balance de situación, que presenta un saldo negativo equivalente a la misma. El citado fondo de amortización no está individualizado por activos, no habiendo sido posible concluir sobre su razonabilidad.
En opinión de este Tribunal, excepto por las salvedades señaladas en los párrafos 1 y 2, las Cuentas de las entidades que integran la Cuenta General del Ayuntamiento de Zalla expresan, en todos los aspectos significativos, la actividad económica del ejercicio 2016, la imagen fiel del patrimonio y de la situación financiera a 31 de diciembre, así como de los resultados de sus operaciones y de sus flujos de efectivo correspondientes al ejercicio anual terminado en dicha fecha, de conformidad con el marco normativo de información financiera que resulta de aplicación y, en particular, con los principios y criterios contables contenidos en el mismo.
III.– Consideraciones sobre los sistemas de control interno y procedimientos de gestión.
En este apartado se señalan tanto deficiencias que no afectan de manera relevante al cumplimiento de los principios que rigen la actividad económico-financiera, como aspectos procedimentales que se ponen de manifiesto para la mejora de la gestión.
III.1.– Presupuesto y contabilidad.
– La aprobación definitiva del Presupuesto General para el ejercicio 2016 no se realizó antes del día 31 de diciembre del año 2015, según exige el artículo 15.2 de la NF 10/2003, de 2 de diciembre, Presupuestaria de Entidades Locales del Territorio Histórico de Bizkaia.
– El Ayuntamiento dispone de un inventario de sus bienes, referido al cierre del ejercicio 1992, del que se obtuvieron los saldos contables iniciales de la contabilidad patrimonial, que se actualizan anualmente con las inversiones, para obtener los saldos del Balance de Situación. Sin embargo, no se ha realizado la preceptiva rectificación anual del inventario (artículo 33 del RD 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales). Además, el citado inventario debería contener un epígrafe específico para el PMS (artículo 112 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo).
– El OA Residencia Zallako Eguzki registra los bienes recibidos en adscripción en el epígrafe de inversiones inmobiliarias cuando deberían incluirse en el inmovilizado material. La amortización de los mencionados bienes sí se imputa, sin embargo, a este último epígrafe que presenta, por ello, un valor neto negativo.
III.2.– Personal.
– El Ayuntamiento no ha publicado íntegramente en el BOB los acuerdos plenarios referentes a retribuciones de los cargos con dedicación exclusiva y parcial, así como las indemnizaciones y asistencias, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 75.5 de la LRBRL.
– La RPT del Ayuntamiento no se adapta a sus necesidades estructurales de plantilla, siendo cubiertas dichas necesidades mediante contrataciones temporales o, más recientemente, mediante la contratación de empresas de servicios. La utilización de los mencionados procedimientos ha dado lugar a que, al cierre del ejercicio 2016, hubiera 21 trabajadores con la condición de personal laboral indefinido no fijo, realizando funciones que, de acuerdo con el artículo 19 de la LFPV, deberían estar reservadas a funcionarios.
III.3.– Contratación.
El Ayuntamiento no ha dictado las instrucciones requeridas para clarificar la relación entre los gestores municipales y el personal de las empresas adjudicatarias de contratos de servicios, en evitación de actos que pudieran considerarse como determinantes para el reconocimiento de una relación laboral, tal y como establece la disposición adicional 1.ª del RDL 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. En este sentido, cabe reseñar que 9 personas han adquirido la condición de personal laboral indefinido no fijo tras la interposición de demandas laborales sobre cesión ilegal de trabajadores contra el Ayuntamiento.
Expedientes de contratación.
En la revisión de 11 contratos en vigor en el año fiscalizado, 9 de ellos adjudicados por el propio Ayuntamiento, uno por el OA Residencia Zallako Eguzki y otro por la sociedad municipal Enkarterri Berri Zerbitzuak, S.L., se han detectado los siguientes aspectos:
– En tres contratos (expedientes 1, 10 y 11), dos de ellos adjudicados por un total de 504.622 euros y el otro por precios unitarios, el criterio precio se puntúa con una fórmula que parte de la proporción respecto al precio más bajo, por lo que asegura puntos por el mero hecho de presentar oferta, incluso cuando la oferta iguala el tipo, lo que desvirtúa este criterio e influye en la proporción porcentual a valorar mediante criterios por juicios de valor.
– El PCAP de uno de los contratos analizados (expediente 10), adjudicado por 213.738 euros, exigía la subrogación del personal del anterior contratista, cuando este requisito solo puede derivarse de convenios sectoriales entre empresas y trabajadores.
– En un contrato (expediente 7) adjudicado por 1,8 millones de euros, la fianza definitiva se calculó sobre una anualidad y no sobre el precio total de adjudicación considerando la duración íntegra del contrato.
– En el caso de dos contratos (expedientes 9 y 10), adjudicados por 282.038 euros, que implicaban el tratamiento de datos de carácter personal, no se consideró lo dispuesto en la DA vigesimosexta del TRLCSP, relativa a las previsiones del artículo 12.2 de la LOPD.
– En dos contratos (expedientes 10 y 11), uno de ellos adjudicado por 213.738 euros y el otro por precios unitarios, no consta formalización de las prórrogas (artículo 23.2 del TRLCSP).
– Las primera de las prórrogas correspondientes a otro contrato (expediente 3), adjudicado 1,8 millones de euros, tampoco fue formalizada, aunque estaba previsto en los pliegos que rigieron la licitación la posibilidad de prórrogas tácitas. La segunda prórroga sí se formalizó, pero de forma extemporánea, una vez finalizada la vigencia de la prórroga anterior.
– La modificación de un contrato de obras (expediente 1), adjudicado por 290.885 euros, fue ejecutada con carácter previo a su aprobación y no se formalizó en documento administrativo.
Gasto sin expediente de contratación administrativa.
– El Ayuntamiento y el OA Residencia Zallako Eguzki no han tramitado los preceptivos expedientes de contratación administrativa mediante procedimientos negociados en la ejecución de gastos por un total de 106.899 euros y 32.323 euros, respectivamente, correspondientes a 2 servicios y un suministro.
Plazos de pago a proveedores.
– De acuerdo con los informes trimestrales sobre cumplimiento de los plazos de pago previstos en la Ley 15/ 2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, en el ejercicio 2016 el OA Residencia Zallako Eguzki abonó el 35,5% de sus obligaciones, por 171.865 euros, excediendo dichos plazos.
IV.– Análisis Financiero.
La evolución de las principales magnitudes liquidadas por el Ayuntamiento en los últimos ejercicios se detalla en el siguiente cuadro:
(Véase el .PDF)
Ingresos Corrientes: han disminuido cerca del 4% en el periodo, a pesar del aumento experimentado en 2015 (6,7%), por la importante reducción producida en el ejercicio fiscalizado (10%). Destacan las siguientes variaciones:
– Impuestos directos e indirectos, tasas y otros ingresos: estos ingresos disminuyeron el 2,5% en 2015 con respecto al ejercicio precedente y otro 2% en 2016, dando como resultado una variación neta negativa del 4,5% en el periodo analizado. Si eliminamos el efecto de la fluctuación de los ingresos reconocidos en concepto de ICIO, la disminución de ingresos en el periodo se acentúa, alcanzando casi el 9%. Las principales variaciones han sido:
* Impuestos directos: los ingresos reconocidos han disminuido un 16,5% en el periodo considerado, siendo destacable la evolución de los ingresos por impuestos de padrón, porque si bien los derechos reconocidos por IVTM no han sufrido variaciones significativas, los correspondientes a IBI e IAE se han reducido en un 18% y un 42%, respectivamente. Dichas variaciones son debidas, fundamentalmente, al criterio de imputación contable aplicado, de acuerdo con el cual la liquidación correspondiente a cada ejercicio se registra como ingreso o gasto en el siguiente. Si se elimina la distorsión producida por esta práctica contable, la variación pasaría a ser del 10%, en el caso del IBI, y del 13%, en el caso del IAE, negativa y positiva, respectivamente.
* Tasas y otros ingresos: los ingresos han aumentado un 17% en el periodo considerado, destacando el incremento de los ingresos correspondientes a las tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del suelo, subsuelo o vuelo, de las vías públicas municipales, en favor de empresas explotadoras de servicios de suministro, superior al 100%. Sobre el mencionado incremento ha tenido especial incidencia la incorporación, en el ejercicio 2015, de un nuevo contribuyente, cuyos ingresos representaron en 2016 más del 40% del total de derechos reconocidos por las indicadas tasas.
– Transferencias y subvenciones corrientes: la variación de estos ingresos a lo largo del periodo ha sido negativa (2,8%), si bien en 2015 se produjo un aumento con respecto al ejercicio anterior (4%). La evolución descrita ha sido muy similar a la experimentada por los ingresos por participación en tributos concertados (Udalkutxa), que suponen más del 90% de los ingresos totales del capítulo.
Gastos de funcionamiento: a diferencia de los ingresos corrientes, han tenido una evolución positiva en el periodo analizado (1,4%), si bien en 2016 se reducen con respecto al ejercicio anterior (5,4%). Los aspectos más significativos por capítulo presupuestario son los siguientes:
– Gastos de personal: en 2015 los gastos de personal aumentaron un 5% con respecto al ejercicio precedente por efecto, entre otros, del abono de una parte de la paga extra de diciembre de 2012. En 2016 los gastos de personal sufrieron un incremento aún mayor (9%) debido, fundamentalmente, al incremento de plantilla producido al determinarse que se estaban produciendo situaciones de cesión ilegal de trabajadores y, en menor medida, al incremento retributivo de un 1%.
– Compra de bienes corrientes y servicios: el gasto en este capítulo presupuestario se ha reducido un 13% en 2016 con respecto al ejercicio precedente. Ello es debido a que en 2015 determinados gastos relacionados con el mantenimiento y conservación de infraestructuras y bienes naturales y la limpieza viaria, sufrieron un importante aumento debido a las inundaciones acaecidas en el municipio. En 2016 el gasto ha vuelto a niveles similares a los de 2014, situándose incluso por debajo (7%).
– Transferencias y subvenciones corrientes: el gasto por este concepto ha experimentado un aumento del 6,6% en el periodo considerado, debido a la evolución de las transferencias al OA y a la sociedad pública municipal (incrementos del 44% y del 25%, respectivamente), aumento que se ha visto compensado, en parte, por la reducción del resto de transferencias y subvenciones. Destaca, en este sentido, la disminución experimentada por las transferencias a la Mancomunidad de municipios de las Encartaciones, de casi un 9%.
Ahorro bruto y ahorro neto: el ahorro bruto coincide con el ahorro neto, dado que no hay endeudamiento. Dichas magnitudes presentan un saldo positivo en los tres ejercicios del periodo analizado, si bien se han reducido un 27%, habiendo pasado de suponer un 18% sobre los ingresos corrientes en el ejercicio 2014 a representar el 14% de los mismos en 2016.
Resultado de operaciones de capital: esta magnitud presenta un saldo negativo en todo el periodo analizado, aunque mejora en 2016 debido al importante recorte de las inversiones reales (25%), a pesar de que los ingresos por subvenciones de capital se reducen sensiblemente en dicho ejercicio (42%). El ahorro neto no alcanza a cubrir el déficit de operaciones de capital en ninguno de los ejercicios que abarca el periodo analizado.
Resultado de operaciones no financieras: es negativo a lo largo de todo el periodo y se reduce, además, en 2016, a pesar de la mejora en el resultado de operaciones de capital comentado en el párrafo precedente, que no compensa el empeoramiento del resultado corriente.
Remanente de Tesorería: mantiene una evolución negativa a lo largo de todo el periodo analizado, del 11% entre los ejercicios 2014 y 2015, y del 9% entre este último ejercicio y el 2016. Si tenemos en cuenta los ajustes propuestos por el TVCP por importe de 476.709 euros, dicha magnitud ascendería, a 31 de diciembre de 2016, a 2,7 millones de euros.
Endeudamiento: el Ayuntamiento no tiene formalizada ninguna operación de endeudamiento.
Conclusión: a pesar de que la evolución del ahorro neto y del Remanente de Tesorería es negativa en el periodo considerado, el Ayuntamiento no ha necesitado recurrir al endeudamiento y mantiene todavía un Remanente del 39% sobre los ingresos corrientes.
Estabilidad presupuestaria: de acuerdo con lo establecido en el artículo 16.2 del RD 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales, la Intervención del Ayuntamiento emitió informe verificando el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y regla de gasto. Dicho informe, referido al Ayuntamiento y a sus organismos y entidades dependientes, constata lo siguiente, con respecto a la liquidación de los presupuestos del ejercicio 2016:
– Cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, al obtener un superávit de operaciones no financieras en términos consolidados.
– Cumplimiento de la regla de gasto en términos consolidados, dado que la variación del gasto computable, con respecto al ejercicio 2015, no superó la tasa de referencia de crecimiento del PIB de medio plazo de la economía española (1,8%).
– Cumplimiento del objetivo de deuda pública, dado que el Ayuntamiento no está endeudado.
V.– Cuentas Anuales.
V.1.– Ayuntamiento.
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V.2.– Organismo Autónomo Residencia Zallako Eguzki.
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V.3.– Sociedad Pública Enkarterri Berri Zerbitzuak, S.L.
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ALEGACIONES A LAS CONCLUSIONES DEL INFORME
II.– Opinión.
II.1.– Opinión sobre el cumplimiento de la legalidad.
Personal.
1.– Señala este TVCP en su opinión preliminar que «En el ejercicio 2016 el Ayuntamiento reconoció la situación de cesión ilegal de 8 trabajadores, que pasaron a adquirir la condición de personal laboral indefinido no fijo».
El reconocimiento a que se alude por este TVCP fue previamente homologado por el Juzgado de lo social que conoció de las demandas de los citados trabajadores y las cuales tienen los siguientes antecedentes:
Tal y como se refleja en el A.6., ya en 2011 la Inspección de Trabajo determinó que los contratos laborales de 7 trabajadores municipales, por haber concatenado varios contratos laborales desde el año 1995, tenían carácter indefinido no fijo. Posteriormente, otros cuatro trabajadores, tras haber obtenido el primero de ellos Sentencia favorable del Juzgado de lo Social a su pretensión, se sumaron a esta situación.
Para regularizar la misma, y proceder a la convocatoria de una OPE que garantizara que los citados puestos de trabajo se cubrieran con plena garantía a los principios de igualdad, publicidad, capacidad y mérito, el Ayuntamiento de Zalla comenzó en 2014 los trabajos de revisión de su Relación de Puestos de Trabajo para adaptarla a las nuevas circunstancias. Este proceso continua desarrollándose en la actualidad después de haber pasado por las siguientes fases:
1.– Diagnóstico inicial y modelo de RPT para la organización.
2.– Propuesta de RPT razonada. Benchmarking con otros Ayuntamientos.
3.– Plantilla de RPT propuesta por equipo de gobierno.
El Ayuntamiento de Zalla reúne periódicamente una mesa de trabajo con representantes de los trabajadores, los tres grupos municipales y secretaría. Se ha subcontratado una asesoría externa para informar jurídicamente las propuestas y posibles alegaciones. Se espera culminar este proceso en la primera mitad de 2018.
Ante las estrictas limitaciones que, tanto para la convocatoria de OPE en el ámbito local como la contratación de personal laboral, se han derivado de las previsiones establecidas en los Presupuestos Generales del Estado desde 2012 el Ayuntamiento de Zalla optó, respetando en todo momento la legislación sobre contratación del sector público, por la contratación de empresas externas que garantizarán cuando menos el regular funcionamiento de los servicios públicos locales.
Cuando se opta por esta fórmula de contratación, no se hace con ánimo de incurrir en ilegalidad alguna, sino en la convicción de que es un medio lícito de mantener la prestación de servicios públicos esenciales para el municipio. De hecho, la propia contratación mercantil de las empresas de servicios se lleva a cabo habitualmente por las Administraciones Locales y está permitida por la legislación de contratos del sector público. Es el devenir de la prestación de dichos servicios, el día a día de los trabajos realizados y el progresivo desentendimiento de los empleadores en la supervisión de dichos trabajos el que va estableciendo la posibilidad legal de que el Ayuntamiento pueda ser considerado como empresario efectivo de los trabajadores contratados (receptor de una «cesión ilegal» de mano de obra). Y ha sido precisamente la falta de medios personales propios de esta Administración la que ha dificultado el control efectivo de esta situación y la adopción de medidas para evitar incurrir en un escenario de cesión ilegal.
Tras la interposición de las correspondientes reclamaciones previas en vía administrativa solicitando el reconocimiento de la situación de «cesión ilegal» de mano de obra, que no fueron resueltas expresamente, los trabajadores de tales empresas contratadas por el Ayuntamiento de Zalla interpusieron ante los correspondientes juzgados de lo social sendas demandas judiciales.
En vista a los hechos, y viendo la probabilidad de sentencias judiciales favorables a los demandantes, considerando los gastos que los diferentes juicios podrían ocasionar y los gastos que supondrían para el Capítulo I de los presupuestos, así como los gastos de las indemnizaciones que reclamaban, se llega a un acuerdo rebajando las pretensiones de los 8 trabajadores reconocidos como «personal laboral indefinido no fijo». En concreto, los trabajadores renunciaron a reclamar al Ayuntamiento las diferencias salariales generadas durante el último año (no prescritas) y accedieron a adaptar su nivel retributivo a cuantías que no supusieran en ningún caso un incremento de gasto para la Corporación al trasladar el título de imputación de sus retribuciones desde del Capítulo II al Capítulo I del apartado de Gastos de los Presupuestos municipales.
Dichos acuerdos fueron homologados por resoluciones de los diferentes Juzgados de lo Social indicando expresamente en los mismos que no concurren ninguna de las circunstancias que impiden la aprobación de la avenencia por el Letrado de la Administración de Justicia: que el convenio no es constitutivo de lesión grave para alguna de las partes o para terceros, de fraude de ley o de abuso de derecho o contrario al interés público.
El resultado habido, por tanto, del proceso al que se refiere este TVCP ha sido un claro ahorro de fondos públicos. Concretamente, como puede comprobar el TVCP, el Capítulo 2 se ha visto minorado en 505.000 euros entre los ejercicios 2011 y 2018.
Actualmente, y para que en el futuro no se den las circunstancias de hecho que han sido señaladas por este TVCP este Ayuntamiento ha incluido en todos los pliegos de cláusulas administrativas particulares de la contratación de servicios la siguiente cláusula:
La contratista respecto al personal que emplee en la realización del trabajo adjudicado, está obligada al cumplimiento de la normativa vigente en materia laboral, de Seguridad Social, de integración social de personas con discapacidad y de prevención de riesgos laborales y, con respecto a estas últimas, deformación social, comprometiéndose a que por parte de las empresas subcontratistas -en su caso- se cumpla la legislación vigente en materia laboral con respecto a sus trabajadores y trabajadoras.
A la extinción del contrato, no podrá producirse en ningún caso la consolidación de las personas que hayan realizado los trabajos objeto del contrato como el personal del ente, organismo o entidad del sector público contratante.
El personal de la empresa dependerá exclusivamente de la empresa contratista, y únicamente ésta tendrá los derechos y obligaciones inherentes a su condición de empleadora. En ningún caso el responsable del contrato ni ninguna otra persona al servicio del Ayuntamiento impartirá al personal encargado de realizar el servicio, verbalmente o por escrito, instrucciones, órdenes o indicaciones sobre el funcionamiento del servicio, ejecución de las tareas o realización de la actividad, absteniéndose siempre de ejercer funciones directivas u organizativas con respecto a los trabajadores de la empresa contratada.
Cualquiera que sea la naturaleza de las incidencias y discrepancias que puedan surgir en la ejecución del contrato, el responsable del contrato designado por la Administración se dirigirá al representante designado por la empresa contratista, a quien corresponde la dirección y control de la actividad contratada.
Las condiciones laborales de los trabajadores del servicio contratado tales como jornada, horarios, periodos de descanso, permisos, vacaciones, etc. debe fijarlas, exclusivamente, la empresa contratada de acuerdo con la legislación vigente en la materia y las prescripciones del contrato. Por tanto, corresponde a la empresa contratista la vigilancia del horario de trabajo de los trabajadores, las posibles licencias horarias o permisos o cualquiera otra manifestación de las facultades del empleador. No obstante, y con el objeto de que el servicio quede cubierto en los términos previstos en los pliegos y, en su caso, a los que se hubiera comprometido el contratista en su oferta, corresponderá al responsable de la ejecución del contrato velar por aquellas cuestiones relacionadas con el tiempo de trabajo de los trabajadores de la empresa contratada en la atención del servicio que resulten exigibles, si bien el responsable designado por el Ayuntamiento no se deberá dirigir a los trabajadores de la contrata, sino al representante de la empresa.
Es responsabilidad de la empresa contratista facilitar a sus trabajadores los medios materiales necesarios para llevar a cabo su trabajo. Los trabajadores de la empresa contratada dispondrán para la ejecución del contrato de los medios materiales que aquella ponga a su disposición; en ningún caso debe producirse confusión con los medios materiales de que dispone la Administración contratante.
Los trabajadores de la empresa contratista no compartirán espacios y lugares de trabajo con el personal al servicio del Ayuntamiento y cuando ello fuera estrictamente necesario para la ejecución del servicio, estarán claramente diferenciados las funciones y los puestos del personal del Ayuntamiento y de la contrata para evitar la confusión de las plantillas. La distribución en el lugar de trabajo indicará claramente la diferenciación entre el Ayuntamiento y la empresa, así como la diversidad de funciones y tareas.
Sin perjuicio de lo señalado anteriormente sobre la dirección efectiva del personal de la contratista, la empresa contratista no podrá sustituir al personal establecido en su oferta y que haya sido determinante para la adjudicación del contrato sin la expresa autorización de esta Administración.
Contratación.
2.– Señala este TVCP en su opinión preliminar que «La sociedad Enkarterri Berri Zerbitzuak, S.L. tramitó la contratación de un servicio mediante PNSP cuando, dado el valor estimado del contrato (93.699 euros) debió darse publicidad a la licitación. Considerando las cifras reales de ejecución, hubiera procedido la convocatoria de un procedimiento abierto».
Respecto a las conclusiones alcanzas sobre este expediente de contratación debe señalarse que su objeto consiste en la prestación de los servicios necesarios para el desarrollo de actuaciones diversas, como proyecciones de cine comercial, representaciones y exposiciones en el Zine-Antzoki de Zalla. Este servicio cultural, gestionado por la sociedad mercantil de propiedad municipal, venía siendo prestado por una empresa desde el año 2004 sin que constara la existencia de contrato ni se hubiera procedido a llevar a cabo la debida licitación. Por ello, la licitación del servicio en 2016 (tras 12 años) supuso una mejora cualitativa respecto a la praxis anterior.
Desde 2014 el Ayuntamiento de Zalla instó a su sociedad municipal a aprobar las oportunas Instrucciones Internas de Contratación dado que, conforme a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 3 del TRLCSP, Enkarterri Berri Zerbitzuak, S.L, constituye una entidad del sector público que tiene la consideración de Poder Adjudicador, lo que viene a determinar, el régimen aplicable a sus procedimientos de contratación así como la necesidad de dotarse de unas instrucciones internas de contratación conforme al artículo 191 del TRLCSP ajustando su actuación a los principios de publicidad, confidencialidad, igualdad, concurrencia, transparencia y no discriminación.
Igualmente, la gerencia de dicha sociedad estaba contratada a una empresa en mérito a contrato de fecha 02-06-2014 que se acompañaba. A esta empresa se le encargó la tramitación de los expedientes de contratación de la sociedad municipal entre los que se encontraba el analizado y a la que se ordenó que regularizara la falta de expediente de contratación antes señalada.
Así pues, fue la empresa gerente la que eligió el procedimiento de contratación analizado y, si bien es cierto que tramitó un procedimiento negociado con invitación a tres empresas, además realizó la publicidad del proceso de contratación mediante anuncio en el perfil del contratante de la sociedad municipal según se difiere de las invitaciones realizadas a tres empresas licitadoras y del histórico de la página de EBZ en la que consta que se creó el perfil de contratante coincidiendo en fechas para poder acceder a los pliegos de la licitación. Obviamente, cualquier otra empresa, además de las invitadas, que se hubiera presentado habría sido lógicamente aceptada en el procedimiento de licitación.
Por tanto, la referencia que se hace en la cláusula administrativa 6 del PCAP a que se ha observado un procedimiento negociado sin publicidad debe entenderse por ello como errónea al haberse garantizado la publicidad mediante el citado anuncio en el perfil de contratante y todo ello conforme a lo establecido en la Instrucción Segunda 2 de las vigentes en la sociedad municipal que señala que la misma puede realizar su publicidad mediante este tipo de anuncios en los siguientes términos literales:
«2.– Con el fin de garantizar la observancia de los principios enunciados en el número anterior, en los procedimientos de contratación que tramite Enkarterri Berri Zerbitzuak, S.L se observarán en todo caso las siguientes reglas:
a.– Con carácter general el principio de publicidad se entenderá cumplido mediante la difusión de la información contractual de Enkarterri Berri Zerbitzuak, S.L en su perfil de contratante, sin perjuicio de la utilización de otros medios de publicidad en aquellos supuestos en que se estime conveniente.
En los contratos sujetos a regulación armonizada se observarán en cuanto a la aplicación de este principio, las disposiciones establecidas en el TRLCSP referidas a dichos contratos.
Salvo causa justificada en los contratos no sujetos a regulación armonizada el plazo no será inferior a 15 días naturales (26 días naturales en contratos de obras y concesión pública) desde la inserción del anuncio en el perfil de contratante.»
Por otro lado, en ningún caso la cuantía de este contrato alcanza, en ninguna de sus estimaciones, el importe de la cuantía sometida a regulación armonizada que las propias Instrucciones Internas de Contratación sitúan (Instrucción Novena) en un valor estimado que sea igual o superior a 207.000 euros (IVA excluido).
Por todo lo expuesto debe finalmente debe señalarse en relación con la falta de publicidad mediante anuncio en el BOB que el mismo sólo era exigible al Ayuntamiento de Zalla pero no a su sociedad de municipal la cual, según sus propias Instrucciones Internas de Contratación, puede atender la exigencia de publicidad mediante anuncio publicado en su página web-Perfil del Contratante como así se hizo. Entendemos que no ha existido por ello incumplimiento del TRLCSP, que sólo es aplicable a los poderes adjudicadores a que se refiere su artículo 3.3 en los términos que señalen las oportunas Instrucciones internas que, como hemos dicho, fueron respetadas. En todo caso la omisión de la publicidad mediante BOB sería meramente formal y no material, al haberse presentado tres ofertas, sin que por ello se haya apreciado menoscabo a fondos públicos siendo de aplicación a todos ello, como antes se ha expuesto, el mismo criterio expuesto a esta Corporación por el Auto del Tribunal de Cuentas de 30 de marzo de 2012 en el procedimiento de reintegro por alcance n.º C-213/11-0 derivado del Informe de Fiscalización del Ayuntamiento de Zalla ejercicio 2006 emitido por el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (ver nota 1 al final del documento).
Debe indicarse igualmente que lo abonado se corresponde con un servicio cultural efectivamente ejecutado, habiéndose registrado correctamente el gasto al estar soportado por las oportunas facturas, que se acompañan, y existiendo por tanto obligación legal de abonar tales facturas so pena de incurrir en un enriquecimiento injustificado por lo que no existe menocascabo alguno de fondos públicos de conformidad con el criterio expuesto a esta Corporación por el citado Auto del Tribunal de Cuentas de 30 de marzo de 2012.
II.2.– Opinión sobre las cuentas anuales.
1.– Los ajuntes que exige el criterio del TVCP implican que todos los ingresos y gastos del ejercicio 2016 incluyan en las cuentas anuales de dicho ejercicio sin que ninguno de ellos aparezca reflejada en las del ejercicio siguiente, como se ha hecho en algunos de los conceptos analizados. Se trata de un desajuste meramente formal que se debe a las siguientes razones:
Seguridad Social: es cierto que no se ha respetado el principio del devengo. No obstante, y según se desprende del estado de ejecución del presupuesto a 31-12-2016 existía crédito suficiente y adecuado en la vinculación de la económica 16001 (Seguridad Social) para su imputación al ejercicio 2016. El pago de la Seguridad Social se realiza a mes vencido y, por error operativo, se ha seguido el criterio de caja y se ha imputado la Seguridad Social de diciembre de 2016 al mes de enero de 2017 y por ello, se han cargado 11 mensualidades de Seguridad Social en el ejercicio 2016 en vez de 12. En consecuencia, y con el objeto de regularizar la situación en el ejercicio 2017, vamos a imputar 13 mensualidades de Seguridad Social en el ejercicio 2017.
IBI y al IAE. Se han imputado en el momento en el que la DFB ha realizado las entregas a cuenta. Se ha hecho así para poder cerrar el ejercicio a tiempo por necesidades diversas (plazos de la liquidación, incorporaciones, etc.).
Udalkutxa. No se ha cargado la liquidación definitiva negativa Udalkutxa 2016 por un importe de 408.092,00 euros. No obstante, tal y como recoge el informe emitido por el TVCP en el Anexo A.4 Udalkutxa, en el ejercicio 2016 los ingresos reconocidos en concepto de tributos concertados están minorados en el importe de la liquidación definitiva negativa de Udakutxa 2015 por un total de 499.347,00 euros.
Respecto a los «ingresos por ocupación de vuelo, suelo y subsuelo», «cánones por vertido y acceso a vertedero» y «gastos SAD 2016», se han contabilizado en el ejercicio 2017 por disponer en dicha fecha de los oportunos documentos justificativos de ingresos y gastos.
2.– Respecto a la cuestión señalada por el TVCP de que el fondo de amortización de los bienes municipales se calcula de forma global y no de forma individualizada, ha de señalarse lo siguiente:
Por una parte, no es posible la individualización del fondo por activos dado que el sistema de inventario de bienes municipales es desde hace décadas extra-contable y se encuentra sin actualizar desde 1992. En el ejercicio 2017 se ha hecho una transferencia del crédito global a la partida de Intervención. Estudios y trabajos técnicos 1-9311-22707 para contratar a una empresa para la actualización del Inventario Municipal de forma individualizada tal y como señala el TVCP.
Por otra parte, tal y como se recoge en el informe emitido por el TVPC, las cuentas anuales correspondientes al ejercicio 2016 son las primeras que se formulan de acuerdo con el DF 139/2015, de 28 de julio, por la que aprueba el marco regulatorio contable de las entidades locales de Bizkaia, lo que ha contribuido a dificultar dicha individualización.
III.– Consideraciones sobre los sistemas de control interno y procedimientos de gestión.
III.1.– Presupuesto y contabilidad.
– La aprobación presupuestaria que se realiza para cada ejercicio requiere del control de las figuras de habilitación estatal de secretaría e intervención. En el caso de este Ayuntamiento dichas figuras siguen sin ser cubiertas de forma definitiva desde hace medio siglo. Como puede comprobarse en el BOB de 7 de noviembre de 2017, dichas plazas siguen sin cubrirse. En concreto, en las fechas de elaboración y aprobación del presupuesto para el ejercicio 2016 el Ayuntamiento de Zalla contaba únicamente con funcionarios nombrados accidentalmente para la firma de aquellos documentos indispensables que evitaran el bloqueo de la actividad municipal, pero sin la cualificación técnica necesaria para intervenir el proceso presupuestario.
– En lo relativo al inventario, este Ayuntamiento se remite a lo manifestado en el punto II.2 de las presentes alegaciones. Concluidos los trabajos de elaboración del inventario, mencionados anteriormente, una vez informatizado el mismo y parametrizado su posterior mantenimiento, se dotará de contenido en el balance, y en consecuencia se realizará la correcta imputación en el fondo de amortización individualizadamente.
Asimismo, una vez actualizado el inventario se procederá a rectificación anual del mismo, ya que ante un inventario sin actualizar desde el año 1992, no tiene mucho sentido rectificar únicamente el inventario del 2016 ya que el mismo no quedaría regularizado con dicha rectificación existiendo el mismo desfase desde el año 1992 al año 2016.
– La subsanación del inventario municipal incluirá los bienes gestionados por el OAL Zallako Eguzki, por lo que la solución a esta cuestión es la misma que la anteriormente reseñada.
III.2.– Personal.
– La publicación íntegra en el BOB de los acuerdos referentes a los cargos con dedicación exclusiva y parcial se va a realizar a partir del ejercicio 2018 junto con la aprobación definitiva del Presupuesto. En cualquier caso, estos acuerdos eran públicos en el ejercicio fiscalizado porque los videos y actas de las sesiones en que se tomaron esos acuerdos son públicos en la web plenos.zalla.org. Así mismo, las dotaciones exactas dedicadas en cada ejercicio a esas partidas es pública también en la web presupuestos.zalla.org
– Respecto a las deficiencias detectadas en la vigente RPT municipal, este Ayuntamiento se remite a lo manifestado en la alegación al apartado II.1.1.
III.3.– Contratación.
Respecto al dictado de las instrucciones requeridas para clarificar la relación entre los gestores municipales y el personal de las empresas adjudicatarias de los contratos de servicios, este Ayuntamiento señala que va a proceder a regularizar dicha situación aprobando un documento en el que se recojan dichas instrucciones tal y como recoge la disposición adicional 1.ª del RDL 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. De todas formas, en la actualidad se dan determinaciones al respecto en los pliegos de las licitaciones que se tramitan. Por lo que se refiere a la situación del personal laboral indefinido no fijo al que se refiere el correlativo nos remitimos a lo alegado en el apartado II.1.1.
Expedientes de contratación.
Con carácter general debe señalarse en relación con los aspectos detectados en los 11 contratos examinados que todos ellos afectan a trámite procedimentales de naturaleza formal sin que en ninguno de ellos se ha ya apreciado menoscabo a fondos públicos siendo de aplicación a todos ello, como antes se ha expuesto, el mismo criterio expuesto a esta Corporación por el Auto del Tribunal de Cuentas de 30 de marzo de 2012 en el procedimiento de reintegro por alcance n.º C-213/11-0 derivado del Informe de Fiscalización del Ayuntamiento de Zalla ejercicio 2006 emitido por el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas.
– En la actualidad, en los diferentes pliegos se está introduciendo una fórmula más acorde para la valoración del criterio oferta económica que evite otorgar puntos por el mero hecho de presentar la oferta, incluso cuando ésta iguale el tipo:
(Véase el .PDF)
– Respecto a la cuestión observada en cuanto a la subrogación del personal en el proceso de licitación del contrato de cocina de la Residencia Zallako Eguzki, cabe señalar que se licitó este servicio en 2015 tras 25 años sin procedimiento alguno de licitación. Por ello, se entendió que procedía exigir la subrogación en el PCAP por exigencia de la normativa laboral y de protección de los trabajadores.
– El error de cálculo a que se refiere el correlativo se produjo en un expediente licitado en el ejercicio 2010, sin perjuicio de lo cual, la hipotética existencia de otras responsabilidades no cubiertas por la garantía podría exigirse a través de los procedimientos administrativos oportunos sin que en ningún caso se produzca menoscabo de fondos públicos.
– Tratamiento de datos. El mencionado contrato data de 2010 y debe volver a licitarse en 2018. En la actualidad, tal y como se hará en el nuevo pliego, Se incluye está cláusula en todos los procedimientos que se están licitando en la actualidad (ver nota 2 al final del documento).
28.– Protección de datos de carácter personal.
En el caso de que la presente contratación implique el acceso a datos de carácter personal, la empresa contratista deberá cumplir las obligaciones derivadas de la Disposición Adicional Vigésimo sexta del TRLCSP, en relación con la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, y su normativa de desarrollo.
– Sobre los dos contratos en los que no consta prórroga, debe señalarse que la misma se hizo de forma tácita sin que existiera ningún reparo. Se están poniendo los mecanismos de control para aprobar las prórrogas y formalizar los documentos en tiempo, o incluir en los pliegos la imposición de la prórroga forzosa.
– Respecto a la modificación de contrato de obras del expediente 1 cabe reseñar que aunque no se formalizó finalmente la modificación en un documento administrativo la misma fue informada favorablemente en el oportuno expediente administrativo que sí se tramitó a los efectos de garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 107 y 234 del TRLCSP. En dicho expediente consta la justificación mediante informe de la Dirección de Obra sobre la necesidad de utilizar cerchas en lugar de vigas como recogía el proyecto en la reforma de la cubierta del Centro de Educación Para Adultos; consta igualmente informe jurídico y conformidad con el contratista, así como el aumento del aval de garantía de la obra por ese importe.
Gasto sin expediente de contratación administrativa.
– La apreciación que se hace en el correlativo se reviere a los servicios de traducción al euskera, servicios postales y suministro de gas para la Residencia de ancianos Zallako Eguzki. Respecto al servicio de traducción se encuentra regularizado a la fecha. No se había licitado este servicio porque se estaba intentando cubrir la plaza de técnico de euskera de la RPT para que dicha persona realizara esas labores a sugerencia de intervención. Ante las dificultades (no fue posible llamando a candidatos de las listas del IVAP) se optó por licitar y adjudicar de nuevo el servicio. Expediente de contratación del servicio e informe sobre las dificultades de cubrición de la plaza. Respecto al contrato de servicios postales su regularización se está tramitando. No obstante, reseñar que este Ayuntamiento pretendía licitar este servicio mediante acuerdo marco de la central de contratación foral. Este acuerdo marco no fue objeto de suscripción ya que la interlocutora con la Central de Contratación es la técnico municipal responsable de contratación que se encontraba de baja en dicha fecha, dándose la circunstancia de que la Central de contratación foral remitía la información necesaria para adherirse a una única cuenta de mail del Ayuntamiento que gestiona únicamente dicha técnico. Expediente de contratación servicios postales. Sobre el contrato de suministro de gas, se está en este momento tramitando el oportuno expediente de contratación vía adhesión al acuerdo marco de la central de contratación foral.
