Boletín Oficial del País Vasco

N.º 71, miércoles 9 de abril de 2003

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Disposiciones Generales

Comisión Arbitral

2146

RESOLUCIÓN 1/03 de 24 de febrero de 2003, adoptada por el Pleno de la Comisión Arbitral, en el Conflicto positivo de competencia promovido por Gobierno Vasco en relación con el Decreto Foral 46/2002, del Consejo de Diputados de la Excma. Diputación Foral de Alava, que regula el sistema de control de la Red Viaria Foral y el Centro de Control de carreteras.

RESOLUCIÓN N.º 1/03

En la ciudad de Vitoria-Gasteiz, a 24 de febrero de 2003, el Pleno de la Comisión Arbitral (en adelante, la Comisión), formada por el Presidente, Sr. D. Manuel María Zorrilla Ruiz y los Vocales, Sres. D. Mario Fernández Pelaz, D. Edorta Cobreros Mendazona, D. Fernando Campo Antoñanzas, y D. Andrés Urrutia Badiola, ha pronunciado la siguiente,

RESOLUCIÓN

En el conflicto positivo de competencia que, sobre el Decreto Foral del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Alava de 30 de julio de 2002 (en adelante, el Decreto Foral, el Consejo de Diputados y la Diputación Foral respectivamente), ha promovido el Gobierno Vasco frente a la institución del Territorio Histórico que, respecto al control de la Red Viaria Foral y el Centro de Control de Carreteras, ha emanado esa disposición, ha sido ponente el Sr. Presidente, D. Manuel María Zorrilla Ruiz, quien expresa el criterio de la Comisión.

ANTECEDENTES DE HECHO

1.– Tras la publicación del Decreto Foral, el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco (en adelante, el Consejo de Gobierno) de 30 de julio de 2.002 decidió requerir de incompetencia a la Diputación Foral de Alava, para que modificase o derogase los extremos en que aquella norma vulneraba la distribución legal de competencias entre las Instituciones Comunes y Forales de la Comunidad.

2.– El Consejo de Gobierno acordó también suscitar, ante la Comisión, conflicto positivo de competencia, en el caso de que se desoyese su requerimiento.

3.– Notificado éste el 16 de agosto de 2.002, el Acuerdo del Consejo de Diputados de 10 de septiembre siguiente declaró que el Decreto Foral respetaba todas las competencias que incumbían al Gobierno Vasco en cuanto a la asistencia sanitaria en vías públicas, regulación, gestión y control del tráfico de la circulación en vías interurbanas y travesías.

4.– Ante el resultado negativo de la intimación formulada, el Gobierno Vasco entabló el presente conflicto positivo de competencia, cuya entrada en la Comisión tuvo lugar el 4 de octubre de 2.002.

5.– Admitido a trámite el escrito de iniciación, se dio traslado de sus alegaciones a las instituciones representativas de los tres Territorios Históricos, cuyas contralegaciones adujeron las razones que estimaron oportunas en defensa de sus respectivos intereses.

6.– Concluido el periodo de alegaciones y sin apertura de fase probatoria, el asunto ha quedado pendiente de examen y resolución definitiva.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

1.– El presente conflicto positivo de competencia —incoado por el Gobierno Vasco frente a la Diputación Foral de Alava y al que han advenido, como litisconsortes pasivos necesarios, las Diputaciones Forales de Bizkaia y Gipuzkoa— cuestiona si los preceptos del Decreto Foral que se impugnan, han invadido, al regular el sistema de control de las carreteras forales y de la unidad de operación denominada Centro de Control de Carreteras, las competencias que, en materia de tráfico, corresponden a la Comunidad Autónoma del País Vasco (en adelante, la Comunidad).

Mientras que el artículo 148.1 n.º 5º de la Constitución admite que las Comunidades Autónomas asuman competencias en materia de carreteras cuyo trazado se superponga íntegramente al territorio comunitario, lo cual es propio de la acción administrativa de fomento, el artículo 149.1 n.º 21º confiere al Estado competencia exclusiva para disciplinar el tráfico y circulación de vehículos a motor, por tratarse de un aspecto que integra la acción administrativa de policía.

Dado que, a su vez, el artículo 7.8 de la Ley de Territorios Históricos instituye la competencia de sus órganos de gobierno para planificar, proyectar, construir, conservar, modificar, y explotar las carreteras y caminos sitos en las respectivas demarcaciones geográficas, la inexistencia —que está fuera de duda— de un género residual o intermedio, obliga a concluir que ese cúmulo de atribuciones no abarca las que atañen al tráfico y circulación de vehículos.

La traslación de semejantes potestades a la Comunidad Autónoma del País Vasco no surge de aplicar el artículo 10.34 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (en adelante, el Estatuto), según el cual las Diputaciones Forales de los Territorios Históricos conservarán, sin menoscabo alguno, el régimen jurídico y las competencias que ostentan o que, en su caso, hayan de recobrar, sino del artículo 17.1 de aquel texto, cuyo ámbito de servicios transferidos se amplía a la adopción de las medidas de vigilancia o de las restricciones necesarias que, según la legislación vigente, afecten a la circulación de vehículos por las vías públicas.

2.– Así especificado el título o la razón de ser de las competencias objetadas respecto al tráfico rodado en las vías públicas, procede hacer las consideraciones siguientes.

La delimitación conceptual de lo que se entiende por competencia de las Administraciones Públicas en tema de carreteras y lo que sus atribuciones representan en orden a la gestión de tráfico, no parece, en principio, pacífica ni cómoda de llevar a cabo. Debe quedar constancia de que sólo un razonamiento cuidadoso descubre y traza la línea divisoria de ambas competencias.

La competencia adjudicada a la Diputación Foral respecto de esas vías, consta, cuando menos, de la titularidad del dominio público —inherente a la fisonomía del derecho real administrativo pleno que se contempla— y de la posesión-gravamen que, al modo de carga ineludible, entra en juego para mantener el bien público a disposición de los usuarios del tránsito rodado y dotarle de condiciones aptas para cumplir los fines y utilidades a que se destina. Los usuarios que transitan por las vías públicas —en su calidad de titulares de sendos derechos reales administrativos de goce limitado— adquieren y actúan la posesión itinerante que esa modalidad de circulación pone a su alcance y hace posible la satisfacción de unos derechos subjetivos —de naturaleza y origen muy varios— que, sin la movilidad derivada de tal acceso, se frustrarían o quedarían incompletos.

El Departamento de Interior del Gobierno Vasco asume, en lo que a la gestión de tráfico concierne, un haz de competencias que engendran actos administrativos encaminados a un objetivo doble. Pretenden, de una parte, que el tráfico rodado —desenvuelto sobre el espacio físico coincidente con el trazado superficial de las vías públicas— conserve las condiciones de seguridad normalizada que, según un sano juicio de razón, neutralicen cualesquiera inconvenientes o entorpecimientos derivados del caos circulatorio, el ritmo exacerbado o la excesiva lentitud del tránsito vial. Intentan, de otra parte, impedir que los episodios del tráfico rodado causen daños directos o pongan en trance de peligro inminente los derechos a la vida y la integridad física de quienes intervienen activamente en sus operaciones, o atenten contra la indemnidad de las personas o bienes transportados a través de las vías públicas.

A este discurso se suma el argumento de que ninguna de las normas traslativas de competencias a los Territorios Históricos de la Comunidad menciona, expresa o tácitamente, una supuesta asignación de atribuciones en materia de gestión de tráfico vial, y sólo se hacen eco de las que, por hipótesis, guardan conexión con el título deferente de las competencias que el citado artículo 7.8 de la Ley de Territorios Históricos enuncia exhaustivamente en cuanto a carreteras.

3.– Los actos de gestión de tráfico —emitidos y publicados en condiciones, que, al hacer su conocimiento inevitable, acrecientan la inexcusabilidad del deber de prestarles atención y obediencia— constituyen sendas relaciones jurídicas entre la Administración Pública competente y las personas físicas —relativamente determinadas— que son cada uno de los usuarios a los que se cursan esas orientaciones o mandatos. El poder público —cuya voluntad cuida de concretarse en expresiones absolutamente comprensibles— ejecuta las obligaciones peculiares de una deuda de seguridad que protege el acervo de derechos de que se ha hecho mérito. Los destinatarios de esos actos administrativos han de cumplir los deberes de prudencia y diligencia en que consisten las actitudes y conductas de cooperación necesarias para afrontar el deterioro o la pérdida de los derechos e intereses afectados por los riesgos —ordinarios y extraordinarios— conminatorios y por los acaecimientos lesivos que suceden con motivo de la circulación y el tráfico rodado.

En el concepto examinado de gestión de tráfico encajan, conforme a lo anteriormente razonado, los elementos que, bajo el rótulo de integrantes del sistema de control de carreteras, el artículo 2.1 del Decreto Foral hace coincidir con la señalización vertical variable, los postes de auxilio y socorro, y los semáforos.

Cualquier observador de la realidad vulgar —esto es, accesible a la sensibilidad externa y a las experiencias que de la misma surgen— o poseedor de información tecnológica superficial, comprende, sin dificultad, y se percata de lo que son y significan las definiciones de tales elementos. Ello basta para concluir —con un poder de convicción que exime de proseguir este discurso— que su implantación y administración no sólo se adscriben a la competencia característica de la gestión del tráfico vial, sino que, en realidad, agotan las variantes o especialidades que ocupan esa competencia. Cuesta admitir que su contenido vaya más lejos de la reunión conceptual de tales elementos. Haría falta echar mano de un razonamiento violentado y escasamente lógico, para defender —contra el fuero de lo intuitivo y el dictamen de la razón recta— que dichos elementos forman parte de la materia de carreteras y se engloban, naturalmente y sin reparo, en el ámbito que, contrariando el Derecho vigente, les otorga el artículo 2.1 del Decreto Foral.

Es claro, así las cosas, que el precepto invade los dominios de una competencia —a saber, la especial de la gestión del tráfico rodado sobre vías públicas— que, además de atribuirse exclusivamente a la Comunidad, no tolera —en Derecho y sin perjuicio de los arbitrios racionalizadores o fórmulas de cooperación que legítimamente puedan convenirse— ningún residuo o zona gris localizable y residenciado en las atribuciones de los Territorios Históricos frente a los que este conflicto se entabla.

4.– La autorización administrativa se da cuando una Administración Pública remueve, en el ejercicio de su competencia, el óbice que, a falta de dicho asentimiento, impediría actuar una potestad relativa a la materia de que se haga cuestión. No procede entonces que el artículo 2.3 II del Decreto Foral condicione a la emisión y obtención de una autorización previa del Departamento de Obras Públicas y Urbanismo del Territorio Histórico, la realización de actos que —cuales los inherentes a la materia de gestión de tráfico que debe gestionar y ejecutar el Departamento de Interior del Gobierno Vasco— erosionarían, desde ya, el contenido esencial o núcleo invulnerable de la competencia que habilita para producirlos.

5.– Discurso —el que hasta aquí se ha desenvuelto— que también se predica del artículo 4 e del Decreto Foral y revela el vicio que en este precepto concurre. Al Centro de Control de Carreteras —coerigido por los artículos 1 y 3 del Decreto Foral— se asigna, como resultante de una extralimitación que hay que corregir, la función de establecer los mensajes y usos de una señalización vertical variable que, según se ha indicado, extravaga del círculo de competencias de la institución creadora del nuevo organismo.

6.– Es, a causa de lo razonado, cierta y aceptable la denuncia de que la colaboración de la Diputación Foral con otras Administraciones Públicas competentes en materia de carreteras, no justifica, sino que desautoriza la adopción de ciertas soluciones o fórmulas cooperativas. A saber, aquellas cuyo establecimiento y desarrollo presupongan la atribución al Territorio Histórico de competencias ajenas a la lista que taxativamente fija el repetido artículo 7.8 de la Ley de Territorios Históricos.

Sentido en el que —conforme a los criterios de interpretación gramatical y sistemática que el artículo 3.1 del Código Civil requiere aquí aplicar— se entiende la objeción relativa al contenido anómalo del artículo 7 del Decreto Foral. El alcance de la cláusula de cooperación —que figura en aquél— de la Diputación Foral con el Gobierno Vasco y demás Administraciones Públicas competentes en materia de tráfico, se supedita a la rectificación y resituación de competencias que acuerda la resolución de este conflicto.

7.– Procede acoger las pretensiones deducidas en esta controversia y formular los pronunciamientos adecuados a la satisfacción del interés que su promotor hace valer. La protección efectiva —garantizada en el artículo 24.1 de la Constitución— recaba la congruencia conceptual que se proyecta sobre cuantos puntos debatidos son indisociables de la respuesta debida en Derecho.

El acuerdo adoptado por la Decisión de la Comisión de 28 de diciembre de 2.002, se conjuga con la naturaleza declarativa y el efecto de cosa juzgada material que produce la parte dispositiva de lo resuelto aquí y ahora.

LA COMISIÓN RESUELVE:

Que, estimando íntegramente fundado el planteamiento del conflicto positivo de competencia cuyo conocimiento y decisión nos corresponde, y acogiendo las pretensiones que su promotor ejercita, debemos declarar y declaramos:

1.– Que los siguientes preceptos del Decreto Foral del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Alava de 30 de julio de 2.002, regulador del sistema de control de la Red Viaria Foral y creador del Centro de Control de Carreteras, vulneran, como a continuación se precisa, la distribución de competencias asignadas a las Instituciones Comunes y Forales de la Comunidad Autónoma del País Vasco, y exigen las modificaciones oportunas:

— Artículo 2.1 del Decreto Foral: Son contrarias a Derecho las referencias a la señalización vertical variable, los postes de auxilio y socorro, y los semáforos.

— Artículo 2.3 II del Decreto Foral: Da entrada indebidamente la expresión: "…entre las que podrá incluir su relación con el sistema y el Centro del Control de las Carreteras".

— Artículo 4 e del Decreto Foral: Realiza una mención improcedente de los mensajes y usos de la señalización vertical variable.

— Artículo 7 del Decreto Foral: Tiene que interpretarse en consonancia con los pronunciamientos anteriores.

2.– Que el Gobierno Vasco es titular de las competencias que, indebidamente atribuidas en los pasajes del Decreto Foral que acaban de citarse, pertenecen a la materia de gestión de tráfico y seguridad vial.

Así, por esta nuestra resolución, que se notificará a los interesados en forma legal y se publicará en el Boletín Oficial del País Vasco y en los respectivos Boletines Oficiales de los Territorios Históricos de Alava, Bizkaia y Gipuzkoa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Análisis documental