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Al amparo de la Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco, mediante Decreto 28/1997, de 11 de febrero, se aprobaron definitivamente las Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco, primer instrumento de planificación territorial para toda la comunidad autónoma. Así mismo, como desarrollo de estas se han redactado y aprobado 14 Planes Territoriales Parciales y 10 Planes Territoriales Sectoriales, en lo que ha supuesto en conjunto una primera generación de planeamiento territorial.

Desde entonces, durante estos años han surgido nuevas cuestiones y enfoques disciplinares que se deben contemplar en la planificación territorial: el reto del cambio climático, la regeneración urbana, la infraestructura verde, el paisaje, la economía circular o la movilidad, entre otros; la participación pública ha adquirido otra dimensión, la gobernanza se ha impuesto al gobierno del territorio, y finalmente la gestión de los indicadores territoriales aparece como elemento de medida de la acción del ser humano.

Con estos antecedentes se revisan las Directrices de Ordenación Territorial en la voluntad de que sirvan de marco de referencia renovado para la revisión de los restantes instrumentos de planificación territorial y urbanística. Su formulación y tramitación se ha realizado siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 10 de la Ley 4/1990, de 31 de mayo y derogan, las Directrices de 1997.

El documento parte de un análisis del contexto, tanto a nivel de planificación territorial como de encuadre socioeconómico y territorial: territorialmente en cuanto que con orografía accidentada, con un asentamiento denso de la población sobre todo en la vertiente cantábrica; con una previsión de estancamiento poblacional y envejecimiento lo que hará aumentar la tasa de dependencia; la terciarización de la industria y la necesidad de aumentar la tasa de energías renovables va a requerir de una mayor inversión en I+D. En este contexto se presenta además el reto del cambio climático, que agudizará los impactos sobre el territorio, la población, el medio natural y las actividades económicas, especialmente el relativo a la subida del nivel del mar, al cambio en el régimen de precipitaciones y en la temperatura, las inundaciones y las olas de calor; todo ello demanda un territorio menos vulnerable y más resiliente, capaz de hacer frente a estas situaciones.

Las bases de la nueva estrategia territorial se alinean con los retos territoriales identificados en la «Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible» aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y en la «Nueva Agenda Urbana (HABITAT III)» aprobada en Quito, así como en la «Agenda Territorial de la Unión Europea 2020 »Pacto de Amsterdam", proyectando un territorio o una política de ordenación territorial que tiene por visión ser una estrategia territorial sostenible, inclusiva, viva, inteligente, equilibrada, interrelacionada y participativa.

El documento se erige sobre una serie de principios rectores que adecúan el modelo territorial vigente a los nuevos retos territoriales los cuales constituyen el valor añadido del nuevo modelo territorial propuesto que queda definido por los siguientes elementos: medio físico e infraestructura verde; hábitat rural; hábitat urbano; paisaje, patrimonio cultural y natural, y recursos turísticos; gestión sostenible de los recursos; movilidad y logística; cuestiones transversales y gobernanza.

El capítulo de medio físico es uno de los más importantes de todo el documento y, como tal, se le dedica no solo un artículo sino también un anexo normativo, ambos de carácter obligatorio. En concreto, la matriz de usos expresa la base sobre la que ordenar todo el suelo no urbanizable de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que es el 93% del territorio; además, se introducen directrices sobre elementos y procesos del medio físico y sobre control de actividades, teniendo como principios de todas ellas la sostenibilidad y el desarrollo equilibrado. La infraestructura verde se introduce en las Directrices de Ordenación Territorial de tres formas: se recoge su definición y los rasgos que la caracterizan; se señala la infraestructura verde a nivel de Comunidad Autónoma y se establecen directrices para su desarrollo a distintas escalas, a través del planeamiento territorial y urbanístico, configurándose así como una herramienta para recomponer la fragmentación territorial y reforzar los servicios de los ecosistemas, superando la visión tradicional de espacios protegidos aislados en el territorio, por una planificación consciente en base a la comprensión de los múltiples servicios que nos ofrece la naturaleza y de su funcionamiento.

Sobre un territorio con fuerte imbricación entre lo urbano y lo rural, el modelo plantea un hábitat rural que tiene como premisa la preservación y promoción del sector primario y la mejora de servicios para la población, de forma que su nivel de vida se equipare al del hábitat urbano.

Se considera plenamente vigente la concepción de «sistema polinuclear vasco de capitales», se renueva la apuesta por el papel de las ciudades medias mediante su articulación conjunta con criterios de sostenibilidad en lo que se ha llamado «Ejes de Transformación»; se sigue considerando que las áreas funcionales constituyen piezas cuya escala es adecuada para la aplicación de posibles estrategias de equilibrio territorial. La visión del hábitat urbano se orienta hacia la ciudad consolidada, promoviendo una ciudad compleja, con mezcla de usos, compacta y cohesionada socialmente, apostándose de forma decidida por la regeneración urbana, por la herramienta de «Perímetro de Crecimiento Urbano» para limitar la expansión urbana y por una cuantificación residencial tendente a favorecer el mejor aprovechamiento del suelo urbano frente a nuevas ocupaciones en el territorio. En línea con lo anterior, se entiende prioritario poner en valor el suelo industrial existente, su rehabilitación y reutilización, considerándose que existen actividades económicas que pueden contribuir a una ciudad compleja, con mezcla de usos y cohesionada, destacando el comercio de proximidad, como actividad económica que ha de contribuir de forma importante a esa mezcla de usos en la ciudad consolidada.

Las Directrices incorporan la nueva visión sobre el paisaje, como herramienta para contemplar de forma integral la acción humana sobre el territorio, tanto en los paisajes sublimes como en los cotidianos precisos de ordenación. El patrimonio (tanto cultural como natural) es un recurso que debe preservarse, y en este sentido su gestión sostenible resulta fundamental. Por otra parte, la actividad turística adquiere una dimensión tal que debe planificarse para resultar sostenible, y no provocar impactos que desequilibren el territorio sobre el que se desarrolla.

La gestión sostenible de los recursos nos lleva a contemplar en el capítulo de agua la inundabilidad, el abastecimiento y el saneamiento; la energía con la eficiencia energética y las energías renovables como ejes principales de la política territorial y sectorial; la economía circular, de forma que se trate de minimizar la dependencia exterior y de aprovechar al máximo los recursos internos, siendo más eficientes y manteniendo los recursos dentro del flujo económico el mayor tiempo posible.

El sistema relacional que proponían las Directrices de 1997 para hacer efectivo el sistema polinuclear vasco de capitales se entiende mayormente culminado. Se propone un salto terminológico pasándose de hablar de infraestructura a hablar de movilidad como un sistema integrado que va más allá del soporte material; y se plantea un modelo que garantice la intermodalidad, fomente el transporte público, y en el que la movilidad peatonal y ciclista recuperen importancia, especialmente en los núcleos urbanos y las cortas distancias. En materia logística se propone un sistema integrado de transporte de mercancías dentro del cual se consolide y potencie el papel de la logística ferroviaria, los puertos y aeropuertos.

Finalmente, como gran novedad conceptual el modelo se completa con una serie de cuestiones transversales cuyas políticas superan las propias de la ordenación del territorio pero necesitadas de reflexión desde estas Directrices: la accesibilidad universal; la perspectiva de género, el cambio climático, la salud, el euskera y la interrelación territorial. Un modelo de ciudad denso, complejo en cuanto a mezcla de usos y cohesionado socialmente favorece la consecución de los objetivos trazados en estas cuestiones. Respecto a la interrelación territorial, se trata de una cuestión cada vez más compleja en la que las redes virtuales diluyen las barreras de lo físico, por lo que precisamente hacen más necesaria la consideración de esta interrelación, desarrollando la potencialidad de la Comunidad Autónoma del País Vasco como rótula europea y estrechando la colaboración entre territorios. Cabe abundar que, en el proceso de redacción y aprobación del presente Decreto se han llevado a cabo la tramitación prevista en artículos 18 a 22 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, habiendo sido emitidos los informes preceptivos correspondientes.

El capítulo de gobernanza supone una innovación en la planificación territorial y parte de las conclusiones efectuadas a partir de la primera generación de planeamiento territorial desarrollada desde 1997: en primer lugar se hace necesario generar una «cultura de la participación» que implique a más agentes sociales en los procesos de planificación territorial; en segundo lugar, la acción de las personas sobre el territorio ha de ser medida mediante una serie de indicadores que avalen la futura toma de decisiones; en tercer lugar, se precisan criterios para una efectiva coordinación entre los planes territoriales parciales y sectoriales; y por último, es preciso lograr una integración administrativa que evite dilaciones en la tramitación de los planes, preocupación que ha sido recurrente en todo el proceso participativo llevado a cabo.

Las presentes Directrices de Ordenación Territorial están constituidas por la siguiente documentación:

Una Memoria que consta de 12 capítulos: los 2 primeros corresponden al marco de revisión, bases y principios rectores y los 10 siguientes corresponden a la definición del modelo territorial finalizando con 2 anexos, uno sobre infraestructura verde y servicios de los ecosistemas y otro con los indicadores de estado de la cuestión, objetivos y directrices territoriales, las cuales se remiten a artículos de las Normas de Aplicación.

Mapa Síntesis, en el que se condensa sobre la Comunidad Autónoma del País Vasco el modelo territorial propuesto.

Normas de Aplicación, que constan de 38 artículos agrupados en 3 capítulos: un primer capítulo relativo a su objeto y naturaleza; un segundo capítulo que contiene directrices de ordenación y uso del espacio (de obligado cumplimiento) y un tercer capítulo con directrices recomendatorias, para las que, en caso de que la administración competente se aparte de ellas, deberá justificar la decisión adoptada y su compatibilidad con los objetivos de que se trata. Las Normas de Aplicación se completan con cinco anexos.

El documento cuenta además con su correspondiente Estudio Ambiental Estratégico, fruto de la tramitación ambiental llevada a cabo de acuerdo con la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, habiendo sido incluidas las determinaciones, medidas y condiciones recogidas en la Declaración Ambiental Estratégica emitida por el órgano ambiental.

Finalmente señalar que el documento ha contado con un proceso de participación muy intenso que ha ido más allá de lo establecido en la Ley 4/1990, de 31 de mayo. Este proceso, desarrollado entre 2015 y 2018, se ha llevado a cabo tanto en el ámbito institucional como social, y de forma presencial y digital, lo que ha permitido obtener un documento rico en contenidos y alcanzar un consenso amplio entre las diversas administraciones y entidades públicas y privadas afectadas, así como entre la mayor parte de la ciudadanía vasca implicada con respecto a los grandes temas asociados al modelo territorial planteado.

En su virtud, a propuesta del Consejero de Medio Ambiente, Planificación Territorial y Vivienda, previa deliberación y aprobación del Consejo de Gobierno en su sesión celebrada el día 30 de julio de 2019,