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La Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, regula los instrumentos orientados a prevenir el riesgo de exclusión, a paliar situaciones de exclusión personal, social y laboral, y a facilitar la inclusión de quienes carezcan de los recursos personales, sociales o económicos suficientes para el ejercicio efectivo de los derechos sociales de ciudadanía.

Las Ayudas de Emergencia Social (AES) son una de las prestaciones económicas contempladas en la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, junto con la Renta de Garantía de Ingresos y con la Prestación Complementaria de Vivienda, destinadas a prevenir, evitar o paliar situaciones de marginación social. En su artículo 44 se definen las AES como prestaciones no periódicas de naturaleza económica destinadas a aquellas personas, integradas en una unidad de convivencia cuyos recursos resulten insuficientes para hacer frente a gastos específicos, de carácter ordinario o extraordinario, necesarios para prevenir, evitar o paliar situaciones de exclusión social.

En desarrollo de la Ley 18/2008, el Decreto 4/2011, de 18 de enero, de las Ayudas de Emergencia Social regula dichas ayudas, determinando los conceptos que deben integrarse en dichas ayudas y los requisitos para su concesión en todo el territorio de la Comunidad Autónoma del Euskadi.

De conformidad con lo previsto en el artículo 88.d) de la Ley 18/2008, en la redacción dada por la Ley 4/2011, de 24 de noviembre, de modificación de la Ley para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, corresponde a los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma la recepción de las solicitudes, la instrucción, el reconocimiento, la denegación y la realización de los pagos correspondientes a estas ayudas. La distribución y transferencia de los recursos económicos anuales destinados a las AES ha de realizarse desde el Gobierno Vasco a los ayuntamientos, de acuerdo con el procedimiento establecido en el Decreto 4/2011, regulador de las AES.

Desde su entrada en vigor, el Decreto 4/2011 ha demostrado su validez y eficacia como instrumento regulador de las AES. Sin embargo, a partir de la experiencia acumulada, se ha detectado que hay una serie de previsiones legales que han de ser adaptadas con objeto, por un lado, de establecer medidas tendentes a mejorar la distribución de esta prestación para atender la demanda social de nuevas formas de pobreza no cubiertas suficientemente, así como poder modular el acceso a las prestaciones atendiendo a la valoración profesional sobre la idoneidad de la ayuda; y, por otro lado, de racionalizar el procedimiento de transferencia de dinero y remisión de información entre las entidades locales y el Gobierno Vasco para que la gestión de las AES no suponga mayores cargas administrativas y un cambio de funcionamiento organizativo de las administraciones competentes.

La reciente Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi dota a los municipios vascos de un marco jurídico propio que les ofrece seguridad jurídica y clarificación competencial, y les permite ejercer su autogobierno, así como cumplir con su finalidad principal de atender a las demandas de la ciudadanía. Precisamente, entre las competencias propias que las leyes o normas forales pueden atribuir a los municipios, el artículo 17 de la Ley incluye la ordenación, programación y gestión en materia de garantía de ingresos e inclusión social. Asimismo, hay que tener en cuenta que la disposición transitoria octava de esta Ley prevé la necesaria revisión del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, y transitoriamente establece un mecanismo de compensación para dotar de cantidades adicionales a los municipios que opten por suplementar con más recursos las asignaciones iniciales de la Administración general de la Comunidad Autónoma a las ayudas de emergencia social.

Por otra parte, la Ley 3/2015, de 18 de junio, de Vivienda, reconoce el derecho subjetivo a la ocupación legal de vivienda, y establece la posibilidad subsidiaria de que la satisfacción de ese derecho subjetivo se lleve a cabo mediante el establecimiento de un sistema de prestaciones económicas. Actualmente, se está tramitando el proyecto de Decreto que desarrolla la nueva Prestación Económica de Vivienda, y una vez entren en vigor sus disposiciones reglamentarias, de conformidad con la Ley 9/2015, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2016, se dejarán de reconocer nuevas prestaciones complementarias de vivienda. Por ello, en concordancia con el proyecto de Decreto, se debe regular también la compatibilidad de las AES con la futura Prestación Económica de Vivienda destinada a satisfacer el derecho subjetivo de acceso a la ocupación legal de vivienda en el párrafo 3 del artículo 4.

En su reunión de fecha 24 de noviembre de 2015, la Comisión Interinstitucional para la Inclusión Social, propone la realización de varios cambios en el Decreto que redundan en la mejora de la eficaz gestión de las ayudas, sin que sea necesaria la articulación de un nuevo Decreto que regule íntegramente las AES. Dichos cambios se proponen atendiendo, por una parte, a la Proposición no de Ley 23/2015, del Pleno del Parlamento Vasco de 5 de marzo de 2015, en relación con la adecuación del Decreto 4/2011, y por otra parte, a los informes de control económico-normativo de la Oficina de Control Económico en relación con la Orden anual del Departamento de Empleo y Políticas Sociales por la que se establecen las cuantías máximas para cada uno de los gastos específicos contemplados en las AES, los criterios para la distribución de los créditos consignados para su cobertura y fija el límite presupuestario que corresponde a cada uno de los Territorios Históricos y Ayuntamientos de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

En concreto, la Proposición no de Ley 23/2015, aprobada por el Pleno del Parlamento Vasco en su sesión de 25 de marzo de 2015 señala lo siguiente: «El Parlamento Vasco insta al Gobierno Vasco a que, teniendo en cuenta tanto sus propios informes como los de las diferentes organizaciones sociales, que ponen de manifiesto nuevas realidades y necesidades no cubiertas que conducen a padecer situaciones de pobreza y exclusión social, dé los pasos necesarios para modificar a lo largo del año 2015 el Decreto 4/2011, con el fin de que puedan acceder a las ayudas de emergencia social las personas que no cuenten con liquidez para atender gastos específicos que prevean o palíen situaciones de exclusión social, así como las nuevas situaciones de pobreza no cubiertas.»

Entre las necesidades no cubiertas, el propio Pleno del Parlamento ha incidido expresamente en las situaciones de pobreza energética, de ahí que se desarrolle el concepto de gastos específicos del artículo 3 para establecer un concepto específico para gastos de energía que será atendido por las AES. De este modo, en la letra a) sobre «gastos necesarios para el disfrute y mantenimiento de la vivienda o alojamiento habitual», se establece un gasto específico para los gastos de energía en el apartado 3), que incluye los gastos de suministro eléctrico, de gas u otro tipo de combustible de uso doméstico. El resto de gastos establecidos en el citado apartado 3) -«agua, alcantarillado, basuras, así como los correspondientes al impuesto sobre bienes inmuebles de naturaleza urbana y rústica»- se mantienen agrupados en el apartado 4). En la misma letra a) se crea un nuevo apartado 6) que contempla otros gastos comunes a la vivienda constituido por la cuota de la comunidad de propietarios y los gastos relacionados con la seguridad de la propia vivienda como el seguro de hogar o la inspección técnica del edificio.

El párrafo 2 del artículo 5 sobre las personas beneficiarias impide el acceso a las ayudas que se destinen a la cobertura de gastos de alquiler o derivados de intereses o de amortización de créditos contraídos para la adquisición de la vivienda o alojamiento habitual a quienes tengan una vivienda de protección pública en alquiler o en propiedad promocionada por el Gobierno Vasco u otras Administraciones públicas o entidades dependientes de éstas. Sin embargo, se ha observado la necesidad de considerar excepcionalmente en el mismo precepto la posibilidad de acceder a las AES para el pago del alquiler o de la hipoteca correspondiente, siempre a criterio de los servicios sociales de base de cada municipio y justificada mediante informe social adjunto al expediente de solicitud. Asimismo, con respecto a la posible cobertura de gastos de alquiler de otra vivienda cuando ya se dispone de una en propiedad o en usufructo, se recoge específicamente como supuesto excepcional a las situaciones de discapacidad.

Las «nuevas situaciones de pobreza» también afectan a personas anteriormente no usuarias de los servicios sociales y que, afectadas por la situación de crisis económica, están teniendo problemas no previstos para hacer frente al pago de las hipotecas. En consecuencia, se modifica la limitación del apartado c) del artículo 12 y se amplía de doce meses a cinco años el periodo de tiempo máximo para la percepción de ayudas de emergencia social para la cobertura de gastos derivados de intereses y de amortización de créditos contraídos para la adquisición de la vivienda o alojamiento habitual.

En cuanto a la determinación de los recursos y el patrimonio, el artículo 13 del Decreto 4/2011 se remite a las secciones 2.ª, 3.ª y 4.ª del Capítulo III del Decreto 147/2010, de 25 de mayo, de Renta de Garantía de Ingresos. La regulación de los ingresos no computables se contempla en el artículo 21 del Decreto 147/2010, y en la modalidad de la renta complementaria de ingresos de trabajo, de conformidad con los artículos 20 y 53 de La Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, con el fin de reforzar el estímulo al empleo, quedan excluidos del cómputo de los recursos disponibles determinados porcentajes de ingresos procedentes del trabajo por cuenta propia o ajena correspondiente a la persona solicitante o a otras personas miembros de su unidad de convivencia, y otorga a dicho estímulo carácter temporal, otorgándose por un periodo máximo de veinticuatro meses, que podrá prorrogarse por otro periodo de doce meses si mediara dictamen expreso de Lanbide-Servicio Vasco de Empleo en tal sentido y remitiendo la determinación de los porcentajes de ingresos a excluir del cómputo en concepto de estímulo al empleo a Orden de desarrollo del Decreto. En el caso de las AES, en las actuales circunstancias, la limitación temporal del estímulo al empleo implicaría perjudicar gravemente a todas aquellas personas que logran mantenerse en el mercado laboral, por bajos que sean sus sueldos, y aumentar más aún las nuevas formas de pobreza citadas en el Pleno del Parlamento. De ahí que se añada al artículo 13 un segundo párrafo que expresamente establezca la oportunidad de mantener el cálculo de los estímulos al empleo a la hora de determinar los recursos en tanto en cuanto no se determine el límite temporal de los estímulos mediante orden de desarrollo del Decreto.

El mismo artículo 13 requiere otro párrafo para aclarar las dudas existentes respecto a la necesidad de considerar a la Prestación Complementaria de Vivienda como ingreso computable. La remisión del Decreto 4/2011 al Decreto 147/2010 ha supuesto que algunas entidades gestoras entiendan que dicha prestación es una «ayuda finalista para la integración social de personas en situación de riesgo» y, en consecuencia, no computable en los términos establecidos en el artículo 21 del Decreto 147/2010. Sin embargo, tal prestación es, como su propio nombre indica, un complemento de la Renta de Garantía de Ingresos y, como tal, un ingreso computable. En consecuencia, el nuevo párrafo tercero señalará que entre los rendimientos a computar deberán incluirse los procedentes del resto de prestaciones del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos, tanto la Renta de Garantía de Ingresos como la Prestación Complementaria de Vivienda; además de los procedentes de la nueva Prestación Económica de Vivienda.

A la hora de regular las condiciones de acceso a las ayudas económicas, hay que dar mayor importancia a la valoración que hagan del caso concreto las personas profesionales de los servicios sociales de base en la prescripción técnica, pues el cumplimiento de los requisitos de acceso no siempre implica que necesariamente sean el modo más adecuado de atender determinadas situaciones de exclusión social. En un contexto en el que es muy complicado atender todas las solicitudes que se reciben resulta fundamental reforzar el papel de las personas profesionales y su participación en el establecimiento de prioridades en la atención, basándose en la idoneidad de las AES para abordar el problema. En concreto, puede haber circunstancias o antecedentes que revelen el riesgo de que se vaya a realizar un uso inadecuado de la ayuda, en lugar de paliar la situación de necesidad. A partir de lo expuesto, el texto normativo, a través de los artículos 2 y 21, introduce la posibilidad de que el órgano de gobierno competente de la entidad local deniegue la concesión de la prestación económica si no responde a las necesidades de la persona solicitante, de acuerdo con la valoración profesional de los servicios sociales de base.

Por otra parte, se modifica la norma reguladora de las AES para revisar las condiciones organizativas y de funcionamiento exigidas en relación a las entidades gestoras y el procedimiento para la transferencia de cantidades a ayuntamientos y la remisión de datos y documentos justificativos del gasto. Si bien, de acuerdo con el Decreto 4/2011, son los ayuntamientos los receptores de los recursos económicos transferidos por el Gobierno Vasco y serán los que efectuarán el traslado de información y documentos justificativos de pago, la realidad es que algunos municipios se encuentran organizados en mancomunidades para la gestión del conjunto de los servicios sociales incluida la gestión de las AES. En concreto, se han creado las Mancomunidades de Arratia, Busturialdea, Durango, Enkarterri, Lea Artibai, Lea Ibarra, Mungialdea, Txorierri, Uribe Kosta, Aiztondo, Saiaz, Uli y Bideberri. A su vez, en virtud de lo previsto en el artículo 89 de la Ley 18/2008, los municipios del Territorio Histórico de Álava, salvo Vitoria-Gasteiz, han delegado expresamente la gestión económica de las AES en la Diputación Foral de Álava. La principal ventaja de la gestión a través de otras entidades locales de ámbito supramunicipal que agrupen municipios o la delegación a las diputaciones forales es la optimización de los recursos económicos, humanos y administrativos, por lo que no es conveniente que se les obligue a todos estos ayuntamientos a reorganizarse internamente y externamente únicamente para el procedimiento de gestión de las AES. La propia Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi refuerza la potestad de autoorganización de los municipios, por la cual establecerán por sí mismos la organización y las estructuras administrativas e instrumentales necesarias para el ejercicio de sus competencias. Dicha potestad de autoorganización se proyecta asimismo en el derecho a acordar fórmulas asociativas para la prestación de servicios compartida a través de mancomunidades y consorcios. Todo ello sin perjuicio de la asistencia técnica de los órganos forales competentes para garantizar la efectividad plena de las competencias municipales a los municipios de su respectivo territorio histórico. Con fundamento en lo expuesto, se añade una disposición adicional segunda que prevé la participación de las entidades gestoras supramunicipales y permite el pago directo de las ayudas a las mancomunidades y a las diputaciones forales que gestionan las AES en aquellos casos en los que los ayuntamientos han acudido a fórmulas de gestión compartida a través de mancomunidades o a la prestación delegada en la Diputación.

En el artículo 32, se trata de simplificar el procedimiento para la transferencia de cantidades. Se elimina el párrafo tercero y por tanto la posibilidad de revisar los criterios de distribución de recursos previstos dentro de cada ejercicio presupuestario y, en consecuencia, de reajustar los créditos asignados a cada ayuntamiento en dicho periodo, pues la decisión de fijar nuevos límites presupuestarios de disposición anual dificultaría las previsiones que las entidades gestoras han de realizar con el fin de «dar cobertura por igual a la demanda de todas las personas solicitantes», tal y como establece el artículo 11. De hecho, complicaría gravemente la gestión municipal, porque cada ayuntamiento adopta decisiones relativas, básicamente, al establecimiento de prioridades y minoraciones, en función de la asignación aprobada. Cualquier cambio de criterios y de los créditos implicaría obligar a revisar y, en su caso, modificar, la práctica totalidad de los expedientes gestionados hasta ese momento. En el párrafo cuarto vigente, se determina que las transferencias de las cantidades asignadas a cada a uno de los ayuntamientos se efectuará trimestralmente, pero sin estar sujetas al envío anterior de la información correspondiente a las prestaciones concedidas en el trimestre anterior. En cuanto al segundo punto del párrafo cuarto, al suprimirse el párrafo tercero deja de tener sentido su mantenimiento.

En el artículo 33, en lo que respecta al plazo en el que deben remitirse los datos y documentos justificativos, en lugar de la obligación de remitir la información dentro de la primera quincena posterior a la remisión de los pagos trimestrales correspondientes, la remisión se realizará dentro de la primera quincena del mes inicial de cada trimestre abril, julio, octubre y final de febrero del siguiente ejercicio. Además, se incluye un tercer párrafo indicando cómo se realizará la justificación del gasto realizado. Será suficiente con que las personas responsables de los servicios sociales municipales acrediten el gasto trimestral efectuado, aunque la certificación definitiva anual del gasto realizado requerirá la firma de la persona fedataria pública correspondiente, es decir, el interventor municipal.

Por último, se aprovecha para actualizar la referencia normativa del régimen supletorio previsto en la disposición final primera, así como para modificar el modelo normalizado de solicitud anexo al Decreto, con el fin de adoptar las medidas correctoras relativas a la protección de datos personales indicadas en la auditoría bienal del cumplimiento de la Ley Orgánica de Protección de Datos.

En su virtud, a propuesta de la Consejera de Empleo y Políticas Sociales, de acuerdo con la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, y previa deliberación y aprobación del Consejo de Gobierno en su sesión celebrada el día 17 de enero de 2017,